Phần V. Khu vực có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài
Cải cách theo hướng thị trường và hội nhập quốc tế đã đem lại cho nền kinh tế Việt Nam hai khu vực có tốc độ tăng trưởng cao cho đến năm 2008 là doanh nghiệp tư nhân trong nước và khu vực có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Tăng trưởng của khu vực FDI đạt đỉnh cao ở mức 14% trong năm 2006, trong khi tăng trưởng khu vực tư nhân đạt mức cao nhất vào năm 2008 với tốc độ 9%.(33)
Tuy nhiên, kể từ khi có bất ổn kinh tế vĩ mô – và qua đó những yếu kém về cơ cấu kinh tế bị bộc lộ – khu vực doanh nghiệp nước ngoài và trong nước bắt đầu phân cực. Như đã phân tích ở phần trước, các doanh nghiệp tư nhân hiện nay đang đứng trước những khó khăn lớn nhất kể từ khi có Luật Doanh nghiệp, thể hiện trong việc thu hẹp sản xuất, giảm đầu tư, sa thải lao động và đóng cửa. Các doanh nghiệp tư nhân lớn hiện có gánh nặng nợ cao, còn doanh nghiệp nhỏ và vừa thì không tiếp cận được tín dụng và nhiều nguồn lực cần thiết khác. Nhưng trong khi đó, khu vực FDI vẫn phát triển nhanh. Dòng vốn FDI mới tiếp tục đổ vào nền kinh tế Việt Nam và các doanh nghiệp FDI hiện hữu tiếp tục mở rộng sản xuất. Hình 1 cho thấy, ngay cả khi giải ngân FDI không còn ở mức như những năm ngay sau khi gia nhập WTO, thì tỷ lệ vốn FDI lũy tích so với GDP của Việt Nam vẫn ở mức cao nhất trong các nền kinh tế châu Á.
Với bối cảnh kinh tế của khu vực Đông Bắc và Đông Nam Á hiện nay, Việt Nam vẫn là điểm đến hấp dẫn đối với FDI. Các hoạt động sản xuất công nghiệp chế biến – chế tạo thâm dụng lao động đã bắt đầu chuyển dịch khỏi Trung Quốc khi tiền lương ở đây tăng lên. Tiền lương ở Trung Quốc đã tăng 10% một năm trong giai đoạn 2000 đến 2005, 19% trong giai đoạn 2005 đến 2010, và dự kiến sẽ tiếp tục tăng nhanh, đạt 17% từ 2010 đến 2015. Các doanh nghiệp có cơ sở sản xuất ở Trung Quốc hiện đang đa dạng hóa quy trình sản xuất bằng cách di chuyển sang các nước có lao động rẻ hơn. Trong khi tiền lương sản xuất công nghiệp của Trung Quốc ước khoảng 2 đô-la/giờ, thì ở Việt Nam, Indonesia và Campuchia, tiền lương chỉ lần lượt là 0,49, 0,38 và 0,35 đô-la/giờ (xem Hình 2).(34)
Chiến lược đa dạng hóa từ các nhà đầu tư nước ngoài được biết đến với tên gọi “Trung Quốc cộng một”, và nhờ đó đã thiết lập các ngành công nghiệp chế biến – chế tạo trên khắp Đông Nam Á. Theo Công ty tư vấn Boston Consulting Group (2011), “đã có một sự chuyển dịch đáng kể việc làm trong các ngành may mặc, giày dép, hàng hóa thể thao và những sản phẩm thâm dụng lao động khác sang Nam và Đông Nam Á”(35) Trong bối cảnh này, thì năng lực cạnh tranh tiềm năng của Việt Nam tỏ ra khá mạnh. Theo Báo cáo Năng lực Cạnh tranh Sản xuất Công nghiệp Toàn cầu của Công ty Tư vấn Deloitte (2013), Việt Nam sẽ trở thành nền kinh tế cạnh tranh đứng thứ 10 trên thế giới về sản xuất công nghiệp trong vòng 5 năm tới, trên cả các nước láng giềng như Indonesia, Malaysia và Thái Lan (xem Bảng 4).
Đóng góp nổi trội của các doanh nghiệp FDI là ở hoạt động xuất khẩu. Tỷ trọng xuất khẩucủa doanh nghiệp FDI trong tổng xuất khẩu gia đã tăng từ mức 30% năm 1996 lên 47% năm 2000, 57% năm 2005 và 63,1% năm 2012.36. Bảng 5 cho thấy trong hai năm 2012 và 2013, kết quả xuất khẩu của khu vực FDI và doanh nghiệp trong nước của Việt Nam có sự khác biệt rõ rệt. Trong khi các doanh nghiệp trong nước hầu như không có tăng trưởng xuất khẩu trong năm 2012 và 7 tháng đầu năm 2013 thì xuất khẩu của khu vực FDI vẫn tăng trưởng mạnh, thậm chí còn cao hơn cả những năm đầu thập niên 2000.
Câu chuyện phân cực này được lặp lại khi chúng ta so sánh kết quả tạo việc làm giữa doanh nghiệp nội địa và nước ngoài.(37) Trước khi có Luật Doanh nghiệp 2005, việc làm trong khối doanh nghiệp nước ngoài đã tăng với tốc độ nhanh hơn so với doanh nghiệp nội địa. Sau khi bộ luật được thông qua, khu vực tư nhân nội địa đã đẩy mạnh tuyển dụng lao động với tốc độ nhanh hơn khối nước ngoài (đặc biệt là năm 2007 và 2008). Nhưng nhìn lại nền kinh tế sau khi xảy ra bất cân đối vĩ mô trong nước, ta lại thấy khu vực nước ngoài đang có tốc độ tăng trưởng việc làm nhanh hơn. Tăng trưởng việc làm trong các doanh nghiệp nội địa, ngược lại, đang bị chững lại.
Tóm lại, đối diện với cùng một nền kinh tế toàn cầu vẫn còn yếu kém và nền kinh tế nội địa bị trục trặc về cơ cấu, doanh nghiệp trong nước của Việt Nam gặp khó khăn còn doanh nghiệp FDI vẫn tăng trưởng tốt. Xét về tác động của chính sách, bất ổn vĩ mô, lãi suất cao, giới hạn khả năng tiếp cận nguồn lực đã ảnh hưởng trực tiếp một cách rất tiêu cực đến các doanh nghiệp trong nước, trong khi các doanh nghiệp FDI đã phần nào tránh được những tác động này. Nhưng xét về mặt thể chế, yếu tố quan trọng ở đây là các doanh nghiệp FDI, mặc dù thành lập ở Việt Nam để khai thác các lợi thế về lao động, tài nguyên cùng một số ưu đãi về chính sách, vẫn tiếp tục dựa chủ yếu vào thể chế ở bên ngoài để thực hiện hoạt động sảnxuất kinh doanh. Hệ thống luật pháp chi phối các quan hệ hợp đồng được sử dụng từ bên ngoài. Bộ máy quản trị doanh nghiệp là của nước ngoài. Liên kết sản xuất là với các tổ chức bên ngoài. Tín dụng cũng được cung cấp phần nhiều từ các định chế tài chính nước ngoài hayđịnh chế tài chính ở Việt Nam có vốn đầu tư nước ngoài. Các doanh nghiệp FDI đã “bỏ qua” được phần lớn những thể chế của Việt Nam, vốn bị coi là đang cản trở hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp trong nước.
Như vậy, cùng với sự sự thiếu vắng hoạt động công nghiệp phụ trợ nội địa, việc khu vực FDI sử dụng thể chế bên ngoài và bỏ qua các thể chế của Việt Nam giải thích lý do tại sao các doanh nghiệp FDI ở Việt Nam không phát triển thành những mắt xích chắc chắn trong chuỗi cung ứng toàn cầu. Nói cách khác, họ không thực sự có động lực phát triển những mối liên kết với những nhà sản xuất trong nước. Chừng nào Việt Nam chưa xây dựng được hệ thống thể chế mà các nhà đầu tư nước ngoài có thể thực sự lấy làm chỗ dựa cho hoạt động kinh doanh của họ thì viễn cảnh sản xuất chế biến lắp ráp mà đầu vào lệ thuộc nặng nề vào nguồn nhập khẩu như hiện nay sẽ còn tiếp diễn.
Phần VI. Khu vực ngân hàng thương mại
Một trong những vấn đề căng thẳng nhất của khu vực ngân hàng thương mại hiện nay là nợ xấu và việc phân bổ nguồn lực cho những hoạt động sản xuất kinh doanh có hiệu quả trong nền kinh tế đang gặp nhiều khó khăn. Một số giải pháp đã được đưa ra, nhưng chưa phát huy hiệu quả. Nội dung phần này sẽ chỉ ra rằng, sở hữu chéo đã làm vô hiệu hóa các quy định về đảm bảo an toàn, gây ra trục trặc cho các ngân hàng thương mại và nợ xấu tăng cao; và các giải pháp tái cấu trúc lại khu vực ngân hàng thương mại và xử lý nợ dựa cả vào thị trường và nhà nước hiện tại đều đang bất cập.
Sở hữu chéo làm vô hiệu hóa các quy định về đảm bảo an toàn trong hoạt động ngân hàng
Nợ xấu mang tính hệ thống thường phát sinh sau các cơn bùng nổ tín dụng trong chu kỳ tăng trưởng kinh tế nóng và các quy định về hoạt động an toàn bị thiếu vắng hay bị vô hiệu hóa. Từ năm 2006 trở lại đây, Việt Nam mắc phải cả hai vấn đề này. Năm 2006 là năm bắt đầu của đợt sóng thành lập ngân hàng lần thứ hai (sau đợt thành lập ngân hàng vào đầu thập niên (1990). Mười ngân hàng thương mại cổ phần nông thôn được chuyển đổi thành ngân hàng thương mại cổ phần đô thị và bốn ngân hàng mới được thành lập. Quy mô tín dụng ngân hàng so với GDP Việt Nam còn tăng ấn tượng hơn từ 20% vào cuối thập niên 1990 lên đến 136% vào cuối năm 2010, gần bằng với tỷ lệ ở Trung Quốc và Thái Lan và cao hơn hẳn các nước khác trong khu vực. Sự mở rộng tín dụng này là hệ quả của chính sách tiền tệ nới lỏng quá mức trong thời gian qua. Ngay cả sau lần “mạnh tay” thắt chặt tiền tệ vào năm 2008 để chống lạm phát, tín dụng lại tăng mạnh vào năm 2009 và 2010. Kinh nghiệm quốc tế đã nhiều lần chứng minh rằng chính sách tiền tệ dễ dãi cộng với quản trị ngân hàng yếu kém luôn dẫn tới trục trặc ngân hàng.
Điểm đáng chú ý là 2006-2011 lại là thời kỳ khung pháp lý và giám sát hoạt động ngân hàng không ngừng được hiện đại hóa. Quy định hiện hành của Việt Nam về bảo đảm an toàn hoạt động của NHTM đã bao trùm hết các nội dung giám sát về vốn, giới hạn tín dụng, giới hạn đầu tư góp vốn cổ phần, tỷ lệ khả năng chi trả, và phân loại chất lượng nợ, trích dự phòng rủi ro. Tuy nhiên, các ngân hàng, mà thực chất là các nhà đầu tư, tổ chức kinh tế sở hữu ngân hàng, có thể dễ dàng vô hiệu hóa tất cả các quy định đảm bảo an toàn, cho dù đó là các quy định theo chuẩn mực quốc tế. Đáng chú ý là việc vô hiệu hóa các quy định này, trong nhiều trường hợp, tuy được làm đúng luật nhưng lại sai với tinh thần của luật. Đó là nhờ các hình thức sở hữu chéo, bao gồm DNNN sở hữu NHTMCP, ngân hàng sở hữu doanh nghiệp, ngân hàng sở hữu ngân hàng, nhà đầu tư lớn sở hữu ngân hàng, doanh nghiệp phi tài chính, công ty cổ phần đầu tư tài chính và công ty chứng khoán.(38) Sáu vấn đề dưới đây đều là hệ quả của vấn đề sở hữu chéo.
Điểm đáng chú ý là 2006-2011 lại là thời kỳ khung pháp lý và giám sát hoạt động ngân hàng không ngừng được hiện đại hóa. Quy định hiện hành của Việt Nam về bảo đảm an toàn hoạt động của NHTM đã bao trùm hết các nội dung giám sát về vốn, giới hạn tín dụng, giới hạn đầu tư góp vốn cổ phần, tỷ lệ khả năng chi trả, và phân loại chất lượng nợ, trích dự phòng rủi ro. Tuy nhiên, các ngân hàng, mà thực chất là các nhà đầu tư, tổ chức kinh tế sở hữu ngân hàng, có thể dễ dàng vô hiệu hóa tất cả các quy định đảm bảo an toàn, cho dù đó là các quy định theo chuẩn mực quốc tế. Đáng chú ý là việc vô hiệu hóa các quy định này, trong nhiều trường hợp, tuy được làm đúng luật nhưng lại sai với tinh thần của luật. Đó là nhờ các hình thức sở hữu chéo, bao gồm DNNN sở hữu NHTMCP, ngân hàng sở hữu doanh nghiệp, ngân hàng sở hữu ngân hàng, nhà đầu tư lớn sở hữu ngân hàng, doanh nghiệp phi tài chính, công ty cổ phần đầu tư tài chính và công ty chứng khoán.(38) Sáu vấn đề dưới đây đều là hệ quả của vấn đề sở hữu chéo.
Thứ nhất, sở hữu chéo vô hiệu hóa quy định về vốn pháp định của các NHTM. Nghị định 141 yêu cầu các NHTM cổ phần phải có vốn pháp định tối thiểu 3.000 tỷ đồng vào cuối năm 2010. Nhiều ngân hàng đã đáp ứng được yêu cầu này trước thời hạn quy định nhưng vẫn còn rất nhiều ngân hàng khác, đặc biệt là các NHTM cổ phần nông thôn, đã không thể đáp ứng đủ vốn theo quy định. Cách thức đơn giản nhất để các ngân hàng này tăng đủ vốn là cho vay các doanh nghiệp liên kết để những doanh nghiệp này mua cổ phần tại các ngân hàng có cùng sở hữu với ngân hàng đã cho vay. Vô hình trung, con nợ đã trở thành chủ sở hữu ngân hàng. Tình huống tiêu biểu cho việc lách quy định này chính là việc NHTMCP Sài Gòn (SCB) cho Vạn Thịnh Phát và các doanh nghiệp có liên quan vay vốn, sau đó Vạn Thịnh Phát và các doanh nghiệp này dùng tiền vay được để góp vốn vào NHTMCP Tín Nghĩa (TNB) và NHTMCP Đệ Nhất (FCB). Về mặt quan hệ sở hữu, cả ba ngân hàng SCB, FCB, TNB, và cả Vạn Thịnh Phát đều thuộc một chủ sở hữu, chính vì vậy nên các yêu cầu về định giá và giám sát các giao dịch vay mượn và góp vốn ở đây thường không được tuân thủ.
Thứ hai, sở hữu chéo vô hiệu hóa quy định về tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu (CAR). Hầu như các ngân hàng đều có hệ số CAR cao hơn mức tối thiểu 9% theo quy định của NHNN, ngoại trừ Agribank trong giai đoạn 2009 – 2011. Cá biệt, một số ngân hàng có hệ số CAR lý tưởng đến mức phi thực tế như Ngân hàng Gia Định là 54,92% năm 2010), Ngân hàng Phát triển Mê Kông (MKB) là 37,3% năm 2010, hay ngay cả SCB trước khi hợp nhất năm 2009 cũng lên đến 50,2%. Thực tế cho thấy đây đều là những ngân hàng yếu kém. Liên quan đến việc tuân thủ hệ số an toàn vốn tối thiểu (CAR), tình trạng sở hữu chéo hiện nay cũng giúp cho ngân hàng đánh giá không đúng tài sản “Có” rủi ro, từ đó cũng làm tăng hệ số CAR một cách không thực chất. Quy định hiện nay xếp danh mục các khoản cho vay để đầu tư chứng khoán và kinh doanh bất động sản vào nhóm có hệ số rủi ro lên đến 250%. Trong thực tế, nhiều ngân hàng đã cho vay một phần vốn đáng kể để đầu tư chứng khoán và bất động sản, thông qua các công ty con, công ty liên kết. Tuy nhiên, do tình trạng sở hữu chéo làm cho việc đánh giá mục đích cuối cùng của các khoản cho vay không hề dễ dàng, làm cho khoản vay có thể được xếp vào nhóm ít rủi ro hơn. Rủi ro bị đánh giá thấp hơn cũng đồng nghĩa với việc hệ số CAR không thể phản ánh đúng thực chất cái gọi là an toàn vốn của ngân hàng – một tiêu chuẩn mà thông lệ quản trị ngân hàng trên thế giới quy định rất nghiêm ngặt.
Thứ ba, sở hữu chéo vô hiệu hóa quy định về giới hạn tín dụng. Luật pháp hiện hành quy định ngân hàng chỉ được phép cho vay tối đa đối với một khách hàng không được vượt quá 15% và đối với một nhóm khách hàng có liên quan không được vượt quá 50% vốn tự có của ngân hàng. Con số 50% này được cho là quá lớn so với vốn của một ngân hàng và không đảm bảo được nguyên tắc phân tán rủi ro trong cho vay. Với quy định này, thay vì lập một doanh nghiệp, một người có thể lập nhiều doanh nghiệp để vay vốn ngân hàng, qua đó nâng giới hạn cho vay từ 15% lên 50% một cách hợp pháp. Thậm chí, do trước đây việc định nghĩa tín dụng không bao gồm trái phiếu kinh doanh nên nhiều ngân hàng thay vì cho vay truyền thống lại chuyển qua mua trái phiếu do các doanh nghiệp thuộc cùng sở hữu phát hành, từ đó đẩy tỷ lệ cấp vốn tín dụng thực tế lên rất cao. Ví dụ, năm 2011, LienVietPostBank không chỉ tạm ứng cho Công ty Cổ phần Him Lam 1.961 tỷ đồng mà còn mua thêm 250 tỷ đồng trái phiếu của chính công ty này, làm cho tỷ lệ cấp tín dụng đối với một khách hàng lên đến 33,54% so với vốn tự có của ngân hàng này, vượt xa so với quy định 15% của NHNN.
Thứ ba, sở hữu chéo vô hiệu hóa quy định về giới hạn tín dụng. Luật pháp hiện hành quy định ngân hàng chỉ được phép cho vay tối đa đối với một khách hàng không được vượt quá 15% và đối với một nhóm khách hàng có liên quan không được vượt quá 50% vốn tự có của ngân hàng. Con số 50% này được cho là quá lớn so với vốn của một ngân hàng và không đảm bảo được nguyên tắc phân tán rủi ro trong cho vay. Với quy định này, thay vì lập một doanh nghiệp, một người có thể lập nhiều doanh nghiệp để vay vốn ngân hàng, qua đó nâng giới hạn cho vay từ 15% lên 50% một cách hợp pháp. Thậm chí, do trước đây việc định nghĩa tín dụng không bao gồm trái phiếu kinh doanh nên nhiều ngân hàng thay vì cho vay truyền thống lại chuyển qua mua trái phiếu do các doanh nghiệp thuộc cùng sở hữu phát hành, từ đó đẩy tỷ lệ cấp vốn tín dụng thực tế lên rất cao. Ví dụ, năm 2011, LienVietPostBank không chỉ tạm ứng cho Công ty Cổ phần Him Lam 1.961 tỷ đồng mà còn mua thêm 250 tỷ đồng trái phiếu của chính công ty này, làm cho tỷ lệ cấp tín dụng đối với một khách hàng lên đến 33,54% so với vốn tự có của ngân hàng này, vượt xa so với quy định 15% của NHNN.
Thứ tư, sở hữu chéo vô hiệu hóa quy định tách bạch hoạt động ngân hàng đầu tư ra khỏi hoạt động của ngân hàng thương mại. Kinh nghiệm từ khủng hoảng tài chính ở Hoa Kỳ những năm 1929 – 1933 và đặc biệt là cuộc khủng hoảng tín dụng dưới chuẩn 2007-2008 gần đây cho thấy tính chất nguy hiểm của việc đan xen nghiệp vụ của ngân hàng thương mại với ngân hàng đầu tư như thế nào. Ở Việt Nam, mặc dù luật hiện hành quy định các NHTM không được trựctiếp kinh doanh chứng khoán nhưng vẫn được lập công ty chứng khoán để qua đó gián tiếp kinh doanh. Tuy nhiên, luật cũng quy định ngân hàng không được cấp tín dụng cho công ty trực thuộc là doanh nghiệp hoạt động kinh doanh chứng khoán và cũng không được cho vay không có bảo đảm để đầu tư, kinh doanh chứng khoán. Thế nhưng, luật lại không cấm ngân hàng cho vay đầu tư chứng khoán đối với các đối tượng khác mà chỉ giới hạn tổng dư nợ cho vay và chiết khấu chứng khoán không được vượt quá 20% vốn điều lệ của ngân hàng, chưa kể các trường hợp ngoại lệ không áp dụng.(39). Tình huống đơn cử cho việc lách quy định này chính là việc ACB trong năm 2010, thông qua việc sở hữu lên đến 19,52% cổ phần tại Ngân hàng Đại Á (DaiABank), đã đầu tư 1.000 tỷ đồng trái phiếu của DaiABank, nhờ đó Công ty Chứng khoán ACBS (thuộc sở hữu 100% của ACB) đã được rót vốn trở lại 700 tỷ đồng thông qua trái phiếu phát hành cho DaiABank nắm giữ.
Thứ năm, sở hữu chéo vô hiệu hóa các giới hạn góp vốn, mua cổ phần. Mặc dù quy định hiện nay không cho phép ngân hàng dùng vốn huy động mà chỉ được dùng vốn điều lệ và các quỹ để góp vốn, mua cổ phần; hơn nữa tỷ lệ góp vốn, mua cổ phần cũng bị giới hạn không quá 11% vốn điều lệ của đối tượng được góp vốn. Ngoài ra, luật cũng quy định tổng mức góp vốn, mua cổ phần tối đa của ngân hàng trong tất cả các công ty trực thuộc không quá 25% vốn điều lệ và quỹ dự trữ của ngân hàng. Tuy nhiên, thông qua các khoản đầu tư trái phiếu và các khoản ủy thác đầu tư một cách trực tiếp, hoặc gián tiếp thông qua các công ty liên kết, ngân hàng vẫn có thể kiểm soát được các doanh nghiệp, các dự án, và kể cả các ngân hàng khác. Ví dụ như Ngân hàng Hàng Hải (MaritimeBank) mặc dù chỉ nắm giữ 10,2% vốn tại Ngân hàng Mê Kông (MDB) nhưng thông qua Quỹ Tín Phát – nắm giữa đến 18,5% cổ phần tại MDB – MaritimeBank vẫn có thể chi phối được MDB một cách dễ dàng.
Thứ sáu, sở hữu chéo vô hiệu hóa quy định về báo cáo chất lượng tín dụng và trích dự phòng rủi ro. Tính đúng nợ xấu và quan trọng hơn nữa là minh bạch hóa nợ xấu là một đòi hỏi cần thiết nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình của ban quản trị ngân hàng trước cơ quan quản lý và nhà đầu tư, đặc biệt là cổ đông thiểu số. Tuy nhiên nhiều ngân hàng đã thành lập các công ty xử lý nợ (AMC) nhưng vai trò rất hạn chế, chủ yếu giúp các ngân hàng “làm đẹp” bảng cân đối tài sản của mình. Thông qua AMC, các ngân hàng có thể lách quy định bằng cách ủy thác cho AMC thu hồi nợ. Thông qua hợp đồng đồng ủy thác thu nợ này đã giúp ngân hàng che dấu được khoản nợ xấu trên bảng cân đối kế toán của mình và thay vào đó bằng một khoản mục khác có vẻ không liên quan đến nợ xấu – khoản phải thu. Tình trạng sở hữu chéo cũng giúp ngân hàng dễ dàng nới lỏng các quy định về tiêu chuẩn thẩm định và giám sát khoản vay, từ đó làm cho việc đảo nợ trở nên dễ dàng hơn, và việc đánh giá chất lượng tín dụng cũng trở nên không thực chất. Các ngân hàng có thể chuyển các khoản nợ xấu thành tài sản có khác thông qua việc chuyển nợ xấu sang các công ty con, công ty liên kết. Do nợ xấu không được phản ánh đúng nên dự phòng không được trích lập đầy đủ, giúp chủ sở hữu ngân hàng tránh được việc suy giảm lợi nhuận và cổ tức, nhưng rủi ro khi đó có nguy cơ sẽ dồn lên vai người gửi tiền.
Thứ sáu, sở hữu chéo vô hiệu hóa quy định về báo cáo chất lượng tín dụng và trích dự phòng rủi ro. Tính đúng nợ xấu và quan trọng hơn nữa là minh bạch hóa nợ xấu là một đòi hỏi cần thiết nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình của ban quản trị ngân hàng trước cơ quan quản lý và nhà đầu tư, đặc biệt là cổ đông thiểu số. Tuy nhiên nhiều ngân hàng đã thành lập các công ty xử lý nợ (AMC) nhưng vai trò rất hạn chế, chủ yếu giúp các ngân hàng “làm đẹp” bảng cân đối tài sản của mình. Thông qua AMC, các ngân hàng có thể lách quy định bằng cách ủy thác cho AMC thu hồi nợ. Thông qua hợp đồng đồng ủy thác thu nợ này đã giúp ngân hàng che dấu được khoản nợ xấu trên bảng cân đối kế toán của mình và thay vào đó bằng một khoản mục khác có vẻ không liên quan đến nợ xấu – khoản phải thu. Tình trạng sở hữu chéo cũng giúp ngân hàng dễ dàng nới lỏng các quy định về tiêu chuẩn thẩm định và giám sát khoản vay, từ đó làm cho việc đảo nợ trở nên dễ dàng hơn, và việc đánh giá chất lượng tín dụng cũng trở nên không thực chất. Các ngân hàng có thể chuyển các khoản nợ xấu thành tài sản có khác thông qua việc chuyển nợ xấu sang các công ty con, công ty liên kết. Do nợ xấu không được phản ánh đúng nên dự phòng không được trích lập đầy đủ, giúp chủ sở hữu ngân hàng tránh được việc suy giảm lợi nhuận và cổ tức, nhưng rủi ro khi đó có nguy cơ sẽ dồn lên vai người gửi tiền.
Tóm tại, tình trạng sở hữu chéo trên thực tế đã giúp một nhóm nhỏ các nhà đầu tư hay chủ sở hữu doanh nghiệp sở hữu một hay nhiều các ngân hàng nói riêng, các tổ chức tài chính nói chung. Các chủ sở hữu này đã biến các tổ chức tài chính thành công cụ huy động vốn của họđể đầu cơ vào tài sản như phân tích ở phần trên hay tạo ra những vụ thâu tóm, kinh doanh lũng đoạn thị trường.
Những bất cập trong các giải pháp tái cơ cấu khu vực ngân hàng thương mại
Nợ xấu trong khu vực ngân hàng, cho dù không đến mức dẫn tới một sự đỗ vỡ mang tính hệ thống, nhưng là gánh nặng vừa buộc ngân hàng phải nuôi nợ, vừa buộc doanh nghiệp có gánh nặng nợ cao phải cắt giảm mọi kế hoạch kinh doanh để dồn lực trả nợ, trong khi những doanh nghiệp mới không tiếp cận được tín dụng. Như những phân tích về DNNN, doanh nghiệp tư nhân trong nước và nông nghiệp đã chỉ ra, xét trong ng n hạn thì yếu kém trong khu vực ngân hàng là nguyên nhân chính yếu dẫn tới tăng trưởng chậm trong những khu vực này.
Đề án tái cơ cấu hệ thống ngân hàng Việt Nam được công bố bằng Quyết định 254 của Thủ tướng Chính phủ đã đưa ra nhiều giải pháp để xử lý nợ xấu ngân hàng. Có thể nói mọi kinh nghiệm quốc tế về xử lý nợ đều được bao hàm trong Quyết định này. Điều này tạo cơ sở để Ngân hàng Nhà nước có thể thực hiện nhiều phương án xử lý khác nhau nhưng nó lại không cho ta biết thứ tự ưu tiên rõ ràng. Nếu tổng hợp lại có thể thấy được hai hướng xử lý nợ xấu: dựa vào thị trường và dựa vào Nhà nước. Tuy nhiên, cả hai hướng này đang gặp phải những vấn đề rất bật cập.
Thứ nhất, giải pháp dựa vào thị trường để tái cấu trúc các ngân hàng yếu kém làm tăng tính nghiêm trọng và phức tạp của tình trạng sở hữu chéo.
Thứ nhất, giải pháp dựa vào thị trường để tái cấu trúc các ngân hàng yếu kém làm tăng tính nghiêm trọng và phức tạp của tình trạng sở hữu chéo.
Cho đến trước thời điểm thành lập công ty xử lý nợ xấu, nỗ lực tái cấu trúc hệ thống ngân hàng tập trung vào việc xử lý các ngân hàng yếu kém theo cách làm sao để không phải dùng tiền của nhà nước. Trước hết, các ngân hàng yếu kém phải tự tái cấu trúc nếu các cổ đông hiện hữu có thể tăng vốn góp. Nếu không được, thì tái cấu trúc phải được thực hiện bằng sự tham gia của nhà đầu tư bên ngoài thông qua mua bán, hợp nhất hay sáp nhập. Sau cùng, nếu cả hai phương trên đều không khả thi thì Nhà nước sẽ chỉ định tổ chức bên ngoài tham gia tái cấu trúc ngân hàng yếu kém.
Đúng theo nguyên tắc tuyệt đối không dùng tiền của nhà nước, để tái cấu trúc thành công đòi hòi huy động được tiền thực của khu vực tư nhân (trong hay ngoài nước). Nếu tiền thực của khu vực tư nhân không có, mà vẫn phải thực hiện mua bán, hợp nhất hay sáp nhập trên hình thức, thì tiền ảo của khu vực tư nhân phải được sử dụng. Điều đó có nghĩa là tái cơ cấu các ngân hàng yếu kém sẽ làm gia tăng tính nghiêm trọng và phức tạp của tình trạng sở hữu chéo hiện nay, nếu không muốn nói là phải dùng sở hữu ch o để tái cấu trúc ngân hàng.
Từ năm 2012, NHNN đã xác định 9 ngân hàng được cho là yếu kém và cần phải tập trung xử lý. Các biện pháp xử lý chủ yếu là mua bán hoặc sáp nhập, trong khi một số ngân hàng áp dụng biện pháp tự tái cơ cấu. Trong số 9 ngân hàng này, đã có 8 ngân hàng đã được xử lý hoặc đã được phê duyệt phương án tái cơ cấu, nhưng vẫn còn một ngân hàng vẫn chưa có động thái tái cơ cấu nào. Điều này cho thấy việc tái cơ cấu chỉ tính trong nhóm các ngân hàng yếu kém đang diễn ra rất chậm so với yêu cầu. Kết quả này không chỉ sẽ làm giảm tính hiệu quả của việc tái cơ cấu bản thân các ngân hàng này mà còn cản trở tiến trình tái cơ cấu cả hệ thống ngân hàng nói chung. Điều quan trọng hơn nữa chính là một số cách thức xử lý các ngân hàngyếu kém đang được tiến hành hiện nay vô tình lại dùng chính sở hữu chéo để xử lý các ngân hàng yếu kém. Như vậy, thay vì tái cấu trúc thực sự để giải quyết vấn đề thanh khoản cũng như những yếu kém của bản thân ngân hàng thì cách thức đơn giản hiện nay lại tăng cường sở hữu chéo khi để cho một số tập đoàn mới vào đầu tư. Với việc cho phép một số nhà đầu tư lớn có tiềm lực tài chính mới tham gia, lợi ích trước mắt có thể là hỗ trợ được phần nào vấn đề thanh khoản cho ngân hàng nhưng về lâu dài sẽ tạo ra nhiều hệ lụy không kém những hệ lụy hiện nay do tình trạng sở hữu chéo tích tụ từ trước đây gây ra.
Nhà đầu tư mới được kỳ vọng sẽ có tiềm lực tài chính vững mạnh để có thể bơm được một lượng tiền thực vào ngân hàng gặp khó khăn, qua đó giúp giải quyết được thanh khoản tạm thời. Tuy nhiên, trong bối cảnh kinh tế khó khăn và nợ xấu cao thì cái gọi là tiền sạch kia cũng cần phải được xem xét. Nếu như nguồn tài chính không được minh bạch thì nguy cơ chính tình trạng sở hữu chéo hiện nay lại là cơ sở để các nhóm liên kết tăng cường sở hữu chéo dựa vào các đề án tái cấu trúc được thiết kế lỏng lẻo. Nói khác đi, việc cho phép nhà đầu tư mớitham gia nhưng lại không dựa trên nguyên tắc giảm sở hữu chi phối hay giảm sở hữu chéo thì sẽ không thể xử lý được một cách bền vững những trục trặc hiện nay của hệ thống ngân hàng. Việc thay người chơi này bằng một người chơi khác tương tự sẽ không thể giúp giải quyết được vấn đề cốt lõi của nó.
Nhìn vào các trường hợp các ngân hàng yếu kém hiện đã được xử lý sẽ thấy rõ điều này. Đầu tiên là việc hợp nhất ba ngân hàng SCB, TNB và FCB. Do ba ngân hàng này có cùng một chủ nên việc hợp nhất sẽ không thể giải quyết tình trạng nợ xấu cũng như những yếu kém cố hữu trong các ngân hàng này. Thực tế cho thấy, sau gần 2 năm sau khi hợp nhất, tình trạng tài chính của các ngân hàng này hầu như không có nhiều cải thiện, không có giá trị cộng hưởng (synergy) nào được tạo ra từ sự hợp nhất theo hướng như vậy.
Tương tự, tình trạng khó khăn thanh khoản của những ngân hàng như Tiên Phong (TPB) và Đại Tín (TrustBank) là cơ sở để các nhà đầu tư mới như DOJI hay Thiên Thanh tham gia vào lĩnh vực ngân hàng và trở thành cổ đông chiến lược. Theo đánh giá của chính DOJI, khi tham gia vào TPB, Tập đoàn DOJI và các cổ đông tiềm năng đã hỗ trợ TienPhong Bank về tài chính, bổ sung vốn điều lệ để TienPhong Bank đạt mức Vốn điều lệ 5.550 tỷ đồng nhằm cải thiện thanh khoản và khắc phục những khó khăn trước mắt của TPB.(40) Tuy nhiên, Tập đoàn này cũng không giấu đi những kế hoạch biến TPB thành cổng tài chính cho các công ty thuộc DOJI.(41) Điều cần nói thêm là, trong khi NHNN đang cố tránh cho các ngân hàng khỏi bị phơi nhiễm khỏi vàng thì sự tham gia của DOJI – là một tập đoàn vàng bạc đá quý – có nguy cơ làm cho TPB càng dễ bị phơi nhiễm hơn với vàng khi DOJI đưa thêm hoạt động kinh doanh vàng bạc vào ngân hàng này. Vấn đề cũng tương tự khi tập đoàn Thiên Thanh, được cho là đối tác chiến lược có tiềm lực tài chính và năng lực quản trị, trở thành cổ đông chiến lược của TrustBank. Tạm thời chưa nói đến tiềm lực tài chính, những kỳ vọng về năng lực quản trị, đặc biệt là lĩnh vực ngân hàng, đối với tập đoàn Thiên Thanh cần phải được cân nhắc lại. Nhưng có điều chắc chắn là tập đoàn này cũng đang nắm giữ nhiều công ty trong rất nhiều lĩnh vực khác nhau nên nguy cơ TrustBank cũng sẽ trở thành “cổng tài chính” cho Thiên Thanh giống như TPB đối với DOJI rất khó tránh khỏi.
Tương tự, tình trạng khó khăn thanh khoản của những ngân hàng như Tiên Phong (TPB) và Đại Tín (TrustBank) là cơ sở để các nhà đầu tư mới như DOJI hay Thiên Thanh tham gia vào lĩnh vực ngân hàng và trở thành cổ đông chiến lược. Theo đánh giá của chính DOJI, khi tham gia vào TPB, Tập đoàn DOJI và các cổ đông tiềm năng đã hỗ trợ TienPhong Bank về tài chính, bổ sung vốn điều lệ để TienPhong Bank đạt mức Vốn điều lệ 5.550 tỷ đồng nhằm cải thiện thanh khoản và khắc phục những khó khăn trước mắt của TPB.(40) Tuy nhiên, Tập đoàn này cũng không giấu đi những kế hoạch biến TPB thành cổng tài chính cho các công ty thuộc DOJI.(41) Điều cần nói thêm là, trong khi NHNN đang cố tránh cho các ngân hàng khỏi bị phơi nhiễm khỏi vàng thì sự tham gia của DOJI – là một tập đoàn vàng bạc đá quý – có nguy cơ làm cho TPB càng dễ bị phơi nhiễm hơn với vàng khi DOJI đưa thêm hoạt động kinh doanh vàng bạc vào ngân hàng này. Vấn đề cũng tương tự khi tập đoàn Thiên Thanh, được cho là đối tác chiến lược có tiềm lực tài chính và năng lực quản trị, trở thành cổ đông chiến lược của TrustBank. Tạm thời chưa nói đến tiềm lực tài chính, những kỳ vọng về năng lực quản trị, đặc biệt là lĩnh vực ngân hàng, đối với tập đoàn Thiên Thanh cần phải được cân nhắc lại. Nhưng có điều chắc chắn là tập đoàn này cũng đang nắm giữ nhiều công ty trong rất nhiều lĩnh vực khác nhau nên nguy cơ TrustBank cũng sẽ trở thành “cổng tài chính” cho Thiên Thanh giống như TPB đối với DOJI rất khó tránh khỏi.
Tại thương vụ sáp nhập giữa HDBank và DaiABank, trong số các thành viên mới tham gia ban quản trị của DaiABank cũng có sự hiện diện của Savico Holdings. Trong khi đó, Savico Holdings cũng chính là cổ đông sáng lập Techcombank, VIB và hãng hàng không Vietjet Air. Ngoài ra, nhóm cổ đông có liên quan đến tổ chức này cũng đang nắm giữ nhiều cổ phiếu và chức vụ quan trọng trong HDBank. Thương vụ hợp nhất giữa WesternBank với PVFC gần đây lại tạo ra một dạng trục trặc khác. Trong khi luật các TCTD đang cố phân tách hoạt động ngân hàng (banking) và phi ngân hàng (non-banking) thì sự hợp nhất này lại làm cho bức tranh hoạt động tài chính trở nên khó kiểm soát hơn.
Những dẫn dụ trên đây cho thấy rằng, các phương án xử lý ngân hàng yếu kém hiện nay vô hình trung đang làm cho vấn đề sở hữu chéo trở nên nghiêm trọng hơn. Các phương án sáp nhập, hợp nhất hay sự tham gia của một số nhà đầu tư mới, dù có tiềm lực tài chính, nhưng không có kinh nghiệm về quản trị ngân hàng sẽ khó có thể giúp cải thiện năng lực quản trị cho các ngân hàng. Mô hình một ngân hàng thương mại cổ phần thực chất là một công ty đại chúng. Do đó, nguyên tắc khi sử dụng phương án M&A là phải đảm bảo cơ cấu sở hữu đại chúng sau M&A. Tính chất phân tán trong sở hữu cần phải được mở rộng hoặc nếu không thì cần phải thu hẹp đến mức tối thiểu, tức chuyển đổi thành ngân hàng một thành viên sở hữu, thay vì giải pháp đơn giản là chỉ thay người chơi này bằng một người chơi khác tương tự.
Thứ hai, Công ty quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam (VAMC) không có động cơ xử lý nợ nhanh chóng và minh bạch làm cho các ngân hàng có động cơ dấu nợ và tiếp tục các hoạt động kinh doanh rủi ro hơn
VAMC mà hiểu đơn giản là cơ quan xử lý tập trung nợ xấu của các ngân hàng đã được thành lập, với vốn điều lệ chỉ 500 tỷ đồng. Quy mô vốn này thấp hơn rất nhiều so với quy mô nợ xấu của các TCTD.(42) Tuy nhiên, đây chỉ là vốn đệm còn vốn thực sự dùng để mua lại nợ được tạo ra bằng cách phát hành trái phiếu đặc biệt. Tính chất đặc biệt này được thể hiện ở chỗ nó không trả lãi và có giá trị đáo hạn bằng 0. Ngoài ra, trái phiếu này cũng không có khả năng chuyển đổi trên thị trường thứ cấp. Nói khác đi, trái phiếu có tính chất như là một phiếu ghi nợ của VAMC, hay nói chính xác hơn là “phiếu ký gửi nợ” do VAMC phát hành để ghi nhận khoản nợ do các ngân hàng chuyển qua mà thôi. Như vậy, thay vì VAMC phát hành trái phiếu như điều kiện bình thường và dùng tiền đó để mua nợ của ngân hàng thì với trái phiếu đặc biệt này không có bất kỳ một nguồn lực tài chính thực sự nào được chuyển giao cho ngân hàng cả. Phương thức phát hành trái phiếu đặc biệt này cũng tương tự như cách mà Ngân hàng Trung ương Malaysia đã áp dụng sau cuộc khủng hoảng tài chính từ năm 1998 đến 2005.
Vấn đề mấu chốt là VAMC không đủ tiềm lực (tài chính và nguồn nhân lực) cũng như không có động cơ xử lý nhanh chóng các khoảng nợ. Theo quy chế hoạt động, VAMC có thể mua nợ theo giá trị sổ sách hoặc giá thị trường, tuy nhiên trước mắt VAMC chủ yếu sẽ mua nợ theo giá sổ sách nhưng sẽ không mua hẳn khoản nợ. Thay vào đó, các ngân hàng vẫn phải tiếp tục chịu gánh nặng của khoản nợ xấu bằng việc trích lập dự phòng rủi ro mỗi năm 20% liên tục trong 5 năm. Quy định này đã làm cho nhiều ngân hàng không có động cơ bán nợ xấu cho VAMC, trong khi quy định bắt buộc các ngân hàng có tỷ lệ nợ xấu trên 3% phải bán lại cho VAMC. Phương thức mua nợ theo mệnh giá của VAMC giống với mô hình xử lý nợ của Indonesia thời kỳ sau khủng hoảng 1997 và khác so với mô hình KAMCO – mô hình xử lý nợ xấu được cho là thành công của Hàn Quốc. KAMCO không những đã sử dụng tiền thật để xử lý khoản nợ mà còn định giá nợ theo phương pháp chiết khấu dựa trên nguyên tắc thị trường. Chính vì cách thức xử lý nợ như vậy nên KAMCO phải chịu áp lực bán lại nợ một cách nhanh chóng. Trong khi đó, nhìn vào động lực xử lý nợ, VAMC không có động lực này, càng không có áp lực để khẩn trương xử lý nợ xấu một cách hiệu quả.
Đối với trái phiếu do VAMC phát hành, các ngân hàng có thể sử dụng để tái chiết khấu tại NHNN và như vậy nguồn tiền sẽ được bơm một cách gián tiếp từ ngân hàng trung ương. Điều này khác với trường hợp VAMC trực tiếp phát hành trái phiếu ra thị trường, qua đó nguồn vốn sẽ được phân bổ lại giữa các chủ thể trong nền kinh tế. Tuy nhiên, với việc trái phiếu được chiết khấu tại NHNN có thể làm tăng lo ngại về áp lực gia tăng cung tiền lên lạm phát. Trong khi Chính phủ đang nỗ lực thực hiện các chính sách bình ổn vĩ mô, việc gia tăng cung tiền nếu không được kiểm soát có thể làm thất bại các nỗ lực hiện nay của Chính phủ. Một điều cũng quan trọng nữa là, với nguồn tiền được chiết khấu, NHNN hy vọng sẽ giúp khơi thông dòng chảy tín dụng vốn đã bị ách tắc thời gian qua. NHNN cũng kỳ vọng rằng khoản tái cấp vốn sẽ được các ngân hàng cho vay thận trọng hơn. Tuy nhiên, mặc dù khoản nợ đã được bán đi nhưng chi phí thì các ngân hàng vẫn phải chịu vì vẫn phải tiếp tục trích dự phòng rủi ro, trong khi không rõ tiềm năng khoản nợ có thể được thu hồi hay không vì phụ thuộc vào động lực thu nợ của VAMC. Do vậy, các ngân hàng đang bị đặt vào tình thế không còn gì để mất. Rủi ro đạo đức lẫn hành vi lựa chọn ngược sẽ nảy sinh khi ngân hàng đứng trước quyết định sử dụng nguồn vốn được tái cấp, trái ngược với kỳ vọng của NHNN. Các ngân hàng sẽ có thiên hướng cho vay rủi ro hơn nhằm có được mức sinh lời đủ để bù đắp cho những chi phí xử lý nợ trên đây.
Phân tích trên đây cho thấy rằng khả năng thành công của cơ chế xử lý nợ qua VAMC đang được áp dụng hiện nay rất hạn chế. Chức năng của VAMC chủ yếu chỉ được thiết kế như một “nhà kho” để lưu giữ tạm thời các khoản nợ xấu (5 năm) trong khi không có nhiều động lực để VAMC khẩn trương xử lý nợ nhanh chóng, càng không có động cơ để VAMC cần phải dựa trên lợi ích của chính các ngân hàng trong quá trình hoạt động và hành xử với các khoản nợ. Điều này càng được minh chứng trong phát biểu gần đây của lãnh đạo VAMC, rằng sau 5 năm, khi VAMC không xử lý được hết nợ xấu thì các ngân hàng cũng đã đủ thời gian để khắc phục cơ bản về tài chính, củng cố tiềm lực để phát triển.(43) Bên cạnh đó, cũng không có bấtkỳ một tiêu chí nào dùng để đánh giá thành công hoạt động của VAMC và không có một ràng buộc về thời hạn hoạt động nào mà VAMC cần phải tuân thủ. Đứng ở góc độ ngân hàng, do nợ không được bán đứt và vẫn phải trích lập dự phòng rủi ro nhưng lại không có quyền chủ động trong việc quản lý việc thu nợ của VAMC nên các ngân hàng cũng không có động cơ để bán lại nợ xấu cho VAMC. Hành vi của các ngân hàng là tiếp tục che dấu nợ xấu và tìm cách xử lý nội bộ. Trong khi đó, đối với NHNN, kỳ vọng của cơ quan này khi VAMC được thành lập là không chỉ giúp xử lý nợ xấu mà còn thúc đẩy tăng trưởng tín dụng hợp lý cho nền kinh tế, quađó góp phần phục hồi và thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Tuy nhiên, khi những yếu kém khác của bản thân hệ thống ngân hàng vẫn chưa được xử lý, đặc biệt là vấn nạn sở hữu chéo, đồng thời đi kèm với những rủi ro tiềm ẩn của bất ổn vĩ mô thì những kỳ vọng trên đây rất khó đạt được, hoặc ngay cả khi vốn tín dụng được khơi thông thì mối lo nợ xấu mới lại phát sinh là điều khó có thể tránh khỏi.
(Xem tiếp phần 3)
