Phần VII. Ba lựa chọn tái cấu trúc nền kinh tế
Cỗ máy tăng trưởng bốn động cơ nhưng chỉ có một động cơ hoạt động
Như đã phân tích ở những mục trước, có một số lý do tại sao nền kinh tế Việt Nam gần đây tăng trưởng chậm đi còn 5%/năm hoặc thấp hơn, mà một phần chắc chắn liên quan đến những trục trặc của các nền kinh tế ở Liên minh châu Âu và Bắc Mỹ. Nhưng lý do cốt lõi khiến nền kinh tế Việt Nam chậm đi chính là việc nền kinh tế phụ thuộc vào bốn động cơ tăng trưởng riêng biệt, mà hầu hết đang hoạt động yếu kém. Bốn động cơ tăng trưởng này là khu vực kinh tế nhà nước, khu vực doanh nghiệp tư nhân trong nước, nông nghiệp hộ gia đình – cá thể và khu vực doanh nghiệp FDI.
Trong những năm đầu của thế kỷ này, khu vực FDI và tư nhân trong nước bắt đầu phát triển mạnh, ngành nông nghiệp cũng hoạt động tốt. Khu vực doanh nghiệp nhà nước không tăng trưởng mạnh, nhưng sự kém hiệu quả chưa dẫn tới đỗ vỡ và cũng chỉ là một trong bốn động cơ tăng trưởng. Tuy nhiên, thời gian sau đó kết quả kinh doanh của nhiều doanh nghiệp nhà nước trở nên yếu kém hơn và đặc biệt đã góp phần tạo ra những trục trặc hiện nay của hệ thống ngân hàng, đến lượt những trục trặc ngân hàng tác động tiêu cực lên kết quả kinh doanh của cả khu vực tư nhân và nông nghiệp trong nước hiện nay. Chỉ còn khu vực FDI là tiếp tục có kết quả tốt chủ yếu nhờ các doanh nghiệp FDI thuộc nhóm ngành thâm dụng lao động bắt đầu dời khỏi Trung Quốc do tiền lương ở nước này tăng cao và không bị tác động nhiều bởi những khó khăn kinh tế nội địa và yếu kém của thể chế kinh tế Việt Nam. Chính vì vậy, tái cơ cấu kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng và cải cách thể chế đã được đặt ra để không chỉ phục hồi các động cơ tăng trưởng trong ngắn hạn, mà hướng nền kinh tế Việt Nam đến một quỹ đạo tăng trưởng cao và bền vững.
Trong những năm đầu của thế kỷ này, khu vực FDI và tư nhân trong nước bắt đầu phát triển mạnh, ngành nông nghiệp cũng hoạt động tốt. Khu vực doanh nghiệp nhà nước không tăng trưởng mạnh, nhưng sự kém hiệu quả chưa dẫn tới đỗ vỡ và cũng chỉ là một trong bốn động cơ tăng trưởng. Tuy nhiên, thời gian sau đó kết quả kinh doanh của nhiều doanh nghiệp nhà nước trở nên yếu kém hơn và đặc biệt đã góp phần tạo ra những trục trặc hiện nay của hệ thống ngân hàng, đến lượt những trục trặc ngân hàng tác động tiêu cực lên kết quả kinh doanh của cả khu vực tư nhân và nông nghiệp trong nước hiện nay. Chỉ còn khu vực FDI là tiếp tục có kết quả tốt chủ yếu nhờ các doanh nghiệp FDI thuộc nhóm ngành thâm dụng lao động bắt đầu dời khỏi Trung Quốc do tiền lương ở nước này tăng cao và không bị tác động nhiều bởi những khó khăn kinh tế nội địa và yếu kém của thể chế kinh tế Việt Nam. Chính vì vậy, tái cơ cấu kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng và cải cách thể chế đã được đặt ra để không chỉ phục hồi các động cơ tăng trưởng trong ngắn hạn, mà hướng nền kinh tế Việt Nam đến một quỹ đạo tăng trưởng cao và bền vững.
Một khía cạnh quan trọng của mô hình tăng trưởng cũ là tăng trưởng dựa chủ yếu vào đầu tư và đầu tư được tài trợ chủ yếu bằng vay nợ tín dụng ngân hàng, nhưng hiệu quả ngày một thấp, dẫn tới các mất cân đối vĩ mô và vòng xoáy luẩn quẩn về nới lỏng tiền tệ - tài khóa để thúc đẩy tăng trưởng. Nhìn ở khía cạnh vĩ mô, hơn một năm sau nỗ lực của Chính phủ về tái cơ cấu đầu tư, doanh nghiệp và ngân hàng hiện tại là việc tỷ lệ tổng đầu tư trên GDP đã giảm từ mức bình quân 39% trong giai đoạn 2005-2010 xuống còn 33,3% năm 2011 và 30,5% năm 2012 (xem Hình 4). Thay đổi này thực ra là phù hợp với Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013-2020,44 trong đó đặt mục tiêu các cân đối vĩ mô được điều tiết để tổng đầu tư của nền kinh tế được duy trì ở tỷ lệ 30-35% GDP.
Đi liền với xu hướng giảm đầu tư tương đối này là tín dụng cũng giảm so với quy mô của nền kinh tế. Tỷ lệ tín dụng ngân hàng so với GDP đã giảm từ đỉnh cao 136% vào năm 2010 xuống 121% năm 20011 và 108% năm 2012 (xem Hình 5). Kinh nghiệm quốc tế cho thấy các nền kinh tế sau một giai đoạn bùng nổ tín dụng, cho dù bị khủng hoảng tài chính (financial crisis) hay chỉ bị khó khăn về tài chính (financial distress), đều phải trải qua một quá trình thoái nợ (deleveraging).(45) Số liệu thống kê tài chính trong năm 2012 cho thấy khu vực doanh nghiệp Việt Nam bắt đầu bước vào quá trình thoái nợ.(46) Vào cuối năm 2012, tổng phương tiện thanh toán tăng 18,5% so với cuối năm 2011. Vậy, tiền mặt và tiền gửi tại ngân hàng vẫn tăng đáng kể. Nhưng tín dụng cho nền kinh tế chỉ tăng 8,8% trong cùng kỳ.(47) Tốc độ tăng trưởng tín dụng đã thấp hơn tốc độ tăng trưởng GDP danh nghĩa trong năm 2011-12 và sẽ tiếp diễn trong năm 2013.
Lựa chọn thứ nhất
Về phía tài khóa, giảm gánh nặng thuế gồm cả thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), thuế giá trị gia tăng (GTGT), tiền thuê đất là lựa chọn để vừa cứu doanh nghiệp, vừa kích cầu. Tuy nhiên, để tránh lặp lại mất cân đối ngân sách lớn trong bối cảnh số thu trên thực đã chững lại do tăng trưởng chậm, các biện pháp này sẽ chỉ dừng lại ở mức giảm tạm thời, hoãn và/hay giãn các nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước, ngoại trừ việc giảm thuế suất thuế TNDN. Giải pháp hữu hiệu nhất để kích cầu tiêu dùng và giảm tồn kho doanh nghiệp là giảm thuế giá trị gia tăng, nhưng đây là loại thuế đang đóng góp nguồn thu lớn nhất cho ngân sách và hoạt động hiệu quả. Giảm thuế TNDN sẽ hỗ trợ các doanh nghiệp hoạt động có lợi nhuận, nhưng không có tác động tới doanh nghiệp đang thua lỗ.
Lựa chọn thứ ba
Từ phía các tổ chức tín dụng, nguồn vốn tăng, nhưng cho vay tăng chậm hơn nhiều. Các ngân hàng thương mại hướng đầu tư vào các tài sản tài chính an toàn (trái phiếu chính phủ, giấy tờ có giá ngắn hạn), và hướng vào tái cơ cấu nợ (mà thực tế hiện nay là đảo nợ thể hiện bởi sự gia tăng mạnh hạng mục tài sản khác trong bảng cân đối kế toán). Từ phía doanh nghiệp, doanh nghiệp có dòng tiền vào tốt lựa chọn giảm vay nợ. Còn các doanh nghiệp gặp khó khăn về dòng tiền muốn vay nợ mới, nhưng hiện tại gánh nặng nợ đã quá lớn nên không vay được.
Xét từ góc độ vi mô, thoái nợ giúp củng cố bảng cân đối kế toán của doanh nghiệp và cải thiện các chỉ số tài chính. Đặt trong chiến lược tái cơ cấu, đây là con đường đưa doanh nghiệp trở lại hoạt động kinh doanh nòng cốt mà mình có lợi thế cạnh tranh. Nhưng xét ở góc độ vĩ mô, thoái nợ buộc doanh nghiệp phải cắt giảm đầu tư, từ đó ảnh hưởng tới tăng trưởng kinh tế. Hơn thế nữa, thoái nợ có thể làm tăng tình trạng khốn khó tài chính của doanh nghiệp và dẫn tới đỗ vỡ, phá sản. Chính vì vậy mà trong nỗ lực tái cơ cấu kinh tế, Chính phủ luôn đứng trước nhiều lựa chọn về chính sách.
Lựa chọn thứ nhất
Vì những quan ngại về mặt vĩ mô do tăng trưởng chậm đem lại, nên phản ứng chính sách đầu tiên của nhà nước khi nền kinh tế bước vào chu kỳ thoái nợ một cách tự nhiên và doanh nghiệp gặp khó khăn thường là làm thế nào để đảo chiều xu thế này. Tuy nhiên, thay vì mạnh tay nới lỏng chính sách tiền tệ và tài khóa để bung tín dụng, thúc đẩy đầu tư, thì ưu tiên vẫn phải là kiềm chế lạm phát và ổn định kinh tế vĩ mô. Do đó, chọn lựa chính sách thứ nhất là không tiến hành thay đổi đáng kể gì về các chính sách kinh tế quan trọng liên quan đến khu vực ngân hàng, doanh nghiệp nhà nước, khu vực tư nhân và nông nghiệp. Trong khả năng cho phép, Chính phủ sẽ có các gói chính sách tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp và kích cầu.
Về phía tiền tệ, trọng tâm của chính sách là các gói tín dụng đặc thù với mục tiêu là thiết lập lại kênh tiếp cận tín dụng cho từng nhóm doanh nghiệp cụ thể. (48) Tổng cung tiền và tín dụng sẽ không tăng cao để giữ lạm phát ở mức một chữ số. Đây là tiền đề để giảm lãi suất theo tín hiệu của thị trường thay vì bằng biện pháp hành chính – điểm nhất then chốt trong nỗ lực tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp.
Về phía tài khóa, giảm gánh nặng thuế gồm cả thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), thuế giá trị gia tăng (GTGT), tiền thuê đất là lựa chọn để vừa cứu doanh nghiệp, vừa kích cầu. Tuy nhiên, để tránh lặp lại mất cân đối ngân sách lớn trong bối cảnh số thu trên thực đã chững lại do tăng trưởng chậm, các biện pháp này sẽ chỉ dừng lại ở mức giảm tạm thời, hoãn và/hay giãn các nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước, ngoại trừ việc giảm thuế suất thuế TNDN. Giải pháp hữu hiệu nhất để kích cầu tiêu dùng và giảm tồn kho doanh nghiệp là giảm thuế giá trị gia tăng, nhưng đây là loại thuế đang đóng góp nguồn thu lớn nhất cho ngân sách và hoạt động hiệu quả. Giảm thuế TNDN sẽ hỗ trợ các doanh nghiệp hoạt động có lợi nhuận, nhưng không có tác động tới doanh nghiệp đang thua lỗ.
Về phía đầu tư là dùng các biện pháp hành chính để đẩy nhanh tiến độ giải ngân các dự án cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội sử dụng vốn ngân sách, vốn trái phiếu chính phủ và vốn ODA. Hy vọng ở đây là gia tăng đầu tư nhà nước trở lại sẽ thay thế cho xu hướng chững lại của đầu tư doanh nghiệp.
Vậy, chọn lựa thứ nhất là đơn thuần duy trì hiện trạng với kết quả tốt nhất là giữ được mức tăng trưởng hiện nay, nhưng thật sự có khả năng tình hình sẽ dần trở nên xấu hơn. Chỉ riêng các DNNN đã là vấn đề lớn nhất, nhưng trục trặc của những doanh nghiệp này vượt xa những gì được công bố mà đơn cử là trường hợp Vinashin và Vinalines. Các doanh nghiệp này cũng tận dụng sức mạnh chính trị của họ để lấn át khu vực tư nhân trong một số lĩnh vực mà từ trước đến nay DNNN không tham gia. Nợ xấu tích tụ bởi nhiều DNNN hoạt động yếu kém cũng góp phần rất lớn vào tình trạng suy yếu hiện nay (sẽ không phải là quá nặng khi gọi là mất khả năng thanh toán) của phần lớn hệ thống ngân hàng. Đến lượt sự yếu kém này gần như loại bỏ khả năng khu vực tư nhân và nông nghiệp trong nước tiếp cận tín dụng ngân hàng vốn rất cần thiết để tăng trưởng và bắt đầu hoạt động kinh doanh mới.
Không tiến hành thay đổi và duy trì hiện trạng với các chính sách kinh tế quan trọng liên quan đến khu vực ngân hàng, doanh nghiệp nhà nước, khu vực tư nhân và nông nghiệp sẽ có khả năng mang lại tốc độ tăng trưởng GDP của Việt Nam ở mức 3 hoặc 4% một năm, và thật sự có nguy cơ tốc độ tăng trưởng sẽ thấp hơn nữa.
Một cách cửa hẹp cho kết quả thành công của lựa chọn này mà chủ yếu sẽ về mặt tốc độ tăng trưởng GDP trong thời gian trước mắt là sự phục hồi nhanh chóng của nền kinh tế toàn cầu. Nhưng kết cục sau cùng về mặt bản chất là quay lại với mô hình tăng trưởng cũ là tăng trưởng dựa vào đầu tư tài trợ bởi tín dụng. Bằng chứng thể hiện ngay trong Hình 4 trong đó chỉ ra rằng đầu tư từ tín dụng nhà nước có mức tăng lớn nhất cả về số tuyệt đối và tương đối trong ba năm 2010-12 so với giai đoạn trước đó.
Lựa chọn thứ hai
Lựa chọn thứ hai đặt trọng tâm của nỗ lực tái cơ cấu kinh tế vào khu vực ngân hàng. Lựa chọn này được dựa trên nhận định rằng tỷ lệ nợ xấu cao và những yếu kém khác trong hệ thống ngân hàng là nguyên nhân chính yếu làm cho khu vực doanh nghiệp (cả nhà nước và tư nhân) cũng như kinh tế hộ gia đình nông nghiệp tăng trưởng chậm. Cách tiếp cận là xử lý một cách từ từ, từng bước và không dùng tiền thực của nhà nước. Trong quá trình tái cơ cấu, Nhà nước can thiệp bằng cách tăng nợ công thay thế cho giảm nợ tư. Về lâu dài, các tổ chức tài chính và doanh nghiệp phi tài chính phải dùng lợi nhuận của mình nhiều năm trong tương lai để trả nợ dần thay vì phải thanh lý tài sản ngay lập tức.
Mô hình VAMC nằm trọn trong lựa chọn thứ hai này. Như đã phân tích, các tổ chức tín dụng có thể nhờ VAMC cất giữ nợ xấu của mình trong 5 năm để ngay lập tức giảm tỷ lệ nợ xấu trên giấy xuống dưới 3%. Cho dù nợ xấu chuyển sang VAMC không được xử lý thì các tổ chức tín dụng vừa giảm nợ xấu vừa vay tái cấp vốn bằng trái phiếu đặc biệt sẽ cho vay mới trở lại đối với khu vực doanh nghiệp và hộ gia đình. Trong giai đoạn 5 năm đó, nợ công tăng lên dưới dạng trái phiếu đặc biệt và ngân hàng phải trích lập dự phòng rủi ro hoàn toàn bằng lợi nhuận giữ lại hay vốn góp mới.(49)
Tuy nhiên, nếu quy mô thực sự của nợ xấu trong các ngân hàng theo các đánh gia khách quan ở mức 15% hay cao hơn trên tổng dư nợ thì mô hình VAMC sẽ không đủ và chắc chắn Chính phủ sẽ phải có biện pháp mạnh tay hơn. Có rất nhiều cách làm mà vẫn không phải dùng tiền thực và cách nào cũng đòi hỏi tính chuyên môn và phức tạp, nhưng về bản chất vẫn là in tiền hay nói một cách kỹ thuật là dùng tiền cung ứng.
Một cách tiếp cận là Chính phủ sử dụng tiền dự trữ trong hệ thống ngân hàng và/hay dự trữ ngoại tệ để cho vay tái cấp vốn dài hạn hoặc cho vay đặc biệt đối với các tổ chức tín dụng. Tiền dự trữ của hệ thống ngân hàng vượt trên cả dự trữ bắt buộc hiện nay và mức dự trữ ngoại tệ cao là cơ sở để tiến hành giải pháp này. Rủi ro ở đây là sự quay trở lại của áp lực lạm phát và bất ổn kinh tế vĩ mô.
Để tạo động cơ khuyến khích xử lý nợ xấu, các ngân hàng chỉ được giải ngân cho vay đặc biệt với điều kiện giảm được nợ xấu dần dần và sử dụng khoản vay này để bù đắp mất vốn trong thời gian trước mắt. Trong thời hạn 3 năm, các ngân hàng phải huy động vốn mới và lợi nhuận giữ lại nếu có để trả nợ vay đặc biệt. Những ngân hàng cổ phần nào không có triển vọng giảm nợ xấu từ nguồn thu nhập giữ lại và không thể huy động vốn góp mới (từ cổ đông hiện hữu hay cổ đông mới) sẽ lập tức được Nhà nước tiếp quản nhằm bảo vệ người gửi tiền, nhưng không cứu chủ sở hữu.
Trong trung hạn, chọn lựa này có thể dẫn đến tốc độ tăng trưởng duy trì ở mức 5-6% một năm. Tuy nhiên, trong dài hạn, các cải cách riêng lẻ chắc chắn sẽ không đủ để ngăn cản những vấn đề hiện nay tái diễn. Đó là vì các ngân hàng biết rằng họ vẫn có thể cho vay một cách rủi ro hay không hợp chuẩn (cho vay theo quan hệ) trong tương lai mà không phải trả giá cho những sai lầm của mình. Kết quả là trong tương lai họ có khả năng chấp nhận những rủi ro lớn hơn và hành vi không hợp chuẩn hơn. Điều này tạo ra tâm lý mà các nhà kinh tế gọi là rủi ro đạo đức.
Lựa chọn thứ ba
Lựa chọn thứ ba liên quan đến nỗ lực cải cách xuyên suốt về mặt thể chế và cơ cấu đối với các vấn đề đang kìm hãm nền kinh tế Việt Nam. Những cải cách này sẽ bao gồm cải cách hệ thống ngân hàng và tạo môi trường thuận lợi cho khu vực tư nhân trong nước, đặc biệt là tái cơ cấu chủ yếu khu vực DNNN. Nỗ lực này sẽ chấm dứt các chính sách hiện hành và cả nguy cơ khu vực doanh nghiệp nhà nước kéo phần còn lại của nền kinh tế đi xuống với mức độ như đang xảy ra hiện nay. Chọn lựa thứ ba cũng liên quan đến nỗ lực lớn nhằm giảm thiểu tham nhũng hoặc hành vi trục lợi, đồng thời cải cách thể chế một cách mạnh mẽ với các trọng tâm sẽ được đề cập trong phần tiếp theo. Sự cải cách xuyên suốt này có thể mang lại tốc độ tăng trưởng GDP khoảng 8-9% một năm.
Trong khu vực ngân hàng, khác với lựa chọn thứ hai, lựa chọn này đòi hỏi phải dùng tiền thực của nhà nước để xử lý nợ xấu. Tiền thực, nếu không phải là vay nước ngoài, phải đến từ cổ phần hóa, bán một số DNNN và thoái vốn tại DNNN đã cổ phần hóa hiện đang có lợi nhuận tốt. Tài sản gắn với nợ xấu được nhanh chóng bán/thanh lý cũng để thu tiền thực về. Đây có thể nói là cái giá phải trả để xử lý những thua lỗ của cả nền kinh tế trong những năm vừa qua.(50)
Dùng nguồn lực thực để tái cấu trúc ngân hàng cần đi kèm với nỗ lực giảm tình trạng sở hữu chéo mà lựa chọn thứ hai không làm được. Cấn trừ nợ xấu do các cổ đông lớn vay từ ngân hàng của mình bằng chính giá trị cổ phần mà họ sở hữu, như đã tiến hành trong một số trường hợp trong thời gian qua, là một biện pháp rất tích cực đảm giảm sở hữu chéo và cần được tiến hành một cách quyết liệt hơn. Các ngân hàng sau khi được cho vay đặc biệt bằng tiền thật để xử lý nợ xấu sẽ hoàn trả lại Nhà nước bằng tiền thật từ việc tăng vốn mới trên cơ sở đảm bảo tính đa dạng sở hữu của một ngân hàng cổ phần đại chúng như đúng tinh thầncủa luật pháp. Đối với các ngân hàng có tỷ lệ nợ xấu cao và không có khả năng tăng vốn trong thời hạn ba năm thì Nhà nước nên đứng ra tiếp quản. Tiếp quản ở đây là Nhà nước nhận vai trò chủ sở hữu ngân hàng, nhưng không phải mua lại từ cổ đông hiện hữu. Các cổ đông hiện hữu có lựa chọn góp thêm vốn, còn nếu không sẽ mất quyền sở hữu. Sau khi tiếp quản, Nhà nước sẽ dùng nguồn lực ngân sách để trực tiếp xử lý nợ xấu. Với vai trò cầu nối, sau khi dọn dẹp sạch sẽ ngân hàng, Nhà nước sẽ bán lại ngân hàng cho nhà đầu tư mới và loại bỏ hoàn toàn sở hữu chéo.
Trong khu vực ngân hàng, khác với lựa chọn thứ hai, lựa chọn này đòi hỏi phải dùng tiền thực của nhà nước để xử lý nợ xấu. Tiền thực, nếu không phải là vay nước ngoài, phải đến từ cổ phần hóa, bán một số DNNN và thoái vốn tại DNNN đã cổ phần hóa hiện đang có lợi nhuận tốt. Tài sản gắn với nợ xấu được nhanh chóng bán/thanh lý cũng để thu tiền thực về. Đây có thể nói là cái giá phải trả để xử lý những thua lỗ của cả nền kinh tế trong những năm vừa qua.(50)
Dùng nguồn lực thực để tái cấu trúc ngân hàng cần đi kèm với nỗ lực giảm tình trạng sở hữu chéo mà lựa chọn thứ hai không làm được. Cấn trừ nợ xấu do các cổ đông lớn vay từ ngân hàng của mình bằng chính giá trị cổ phần mà họ sở hữu, như đã tiến hành trong một số trường hợp trong thời gian qua, là một biện pháp rất tích cực đảm giảm sở hữu chéo và cần được tiến hành một cách quyết liệt hơn. Các ngân hàng sau khi được cho vay đặc biệt bằng tiền thật để xử lý nợ xấu sẽ hoàn trả lại Nhà nước bằng tiền thật từ việc tăng vốn mới trên cơ sở đảm bảo tính đa dạng sở hữu của một ngân hàng cổ phần đại chúng như đúng tinh thầncủa luật pháp. Đối với các ngân hàng có tỷ lệ nợ xấu cao và không có khả năng tăng vốn trong thời hạn ba năm thì Nhà nước nên đứng ra tiếp quản. Tiếp quản ở đây là Nhà nước nhận vai trò chủ sở hữu ngân hàng, nhưng không phải mua lại từ cổ đông hiện hữu. Các cổ đông hiện hữu có lựa chọn góp thêm vốn, còn nếu không sẽ mất quyền sở hữu. Sau khi tiếp quản, Nhà nước sẽ dùng nguồn lực ngân sách để trực tiếp xử lý nợ xấu. Với vai trò cầu nối, sau khi dọn dẹp sạch sẽ ngân hàng, Nhà nước sẽ bán lại ngân hàng cho nhà đầu tư mới và loại bỏ hoàn toàn sở hữu chéo.
Trong lựa chọn thứ ba, tái cơ cấu khu vực ngân hàng đi liền với tái cơ cấu khu vực kinh tế nhà nước. Trước tiên là xác định lại một cách căn bản về vai trò của Nhà nước trong mối quan hệ với thị trường và của khu vực nhà nước trong mối quan hệ với các khu vực khác của nền kinh tế. Rõ ràng là sau một phần tư thế kỷ kể từ Đổi mới, nền kinh tế Việt Nam đã hoàn toàn đổi khác, trong đó có lẽ quan trọng nhất là nền kinh tế đã trở nên rất mở và cơ cấu sở hữu đã thay đổi một cách cơ bản. Sự bừng nở của khu vực kinh tế dân doanh và sự tham gia mạnh mẽ của khu vực FDI đã giúp cho tỷ lệ đóng góp của khu vực tư nhân cho GDP lên tới gần 70%. Điều này có nghĩa là không thể dùng “hệ điều hành” cũ, trong đó khu vực DNNN đóng vai trò chủ đạo, cho một nền kinh tế mới. Do vậy, Nhà nước cần phải xác định lại vai trò của mình, trong đó cần kiên định với nguyên tắc nhà nước chỉ làm những gì mà khu vực tư nhân không muốn và/hoặc không thể thực hiện. Đồng thời, cần thấu hiểu rằng thị trường là một thể chế song hành một cách khách quan chứ không đơn thuần nằm dưới và chịu sự chi phối có tính tùy định của nhà nước. Chỉ trên cơ sở “phân nhiệm” mạch lạc giữa nhà nước và thị trường thì Nhà nước mới có thể quyết định nên làm gì và không nên làm gì.
Trên cơ sở xác định lại vai trò của nhà nước, cần xác định lại vai trò của khu vực doanh nghiệp nhà nước. Chính phủ luôn khẳng định rằng ở Việt Nam, DNNN là công cụ để Chính phủ điều tiết kinh tế vĩ mô, bình ổn kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Tuy nhiên, từ góc độ lý thuyết cũng như thực tiễn, những lập luận này là không có cơ sở. Về mặt lý thuyết, công cụ điều tiết vĩ mô và bình ổn kinh tế trong nền kinh tế thị trường là chính sách tiền tệ, tài khóa và cơ cấu. DNNN là một tác nhân thị trường như muôn vàn các doanh nghiệp khác trong nền kinh tế, chịu tác động chứ không phải là một bộ phận của các chính sách điều tiết vĩ mô. Tất nhiên sẽ có người lập luận rằng với tư cách là một bộ phận, không những thế là một bộ phận quan trọng của nền kinh tế, các DNNN có vai trò quan trọng trong việc kiềm chế lạm phát. Tuy nhiên, số liệu thực tế lại không chứng minh cho điều này.(51) Không những thế, cái giá phải trả cho việc sử dụng DNNN làm công cụ bình ổn giá là rất lớn. Thứ nhất, DNNN chiếm vị trí độc quyền hoặc gần như độc quyền, không chịu áp lực cạnh tranh và do vậy kém hiệu quả. Thứ hai, giá cả bị bóp méo, khiến việc phân bổ nguồn lực trở nên kém hiệu quả. Không những thế, trong nhiều trường hợp, giá cả sau một thời gian bị “dồn nén” buộc phải bung ra, từ đó tạo ra nhiều cú sốc lớn trong nền kinh tế. Thứ ba, để neo giá nhằm kiềm chế lạm phát, DNNN hoặc yêu cầu Chính phủ phải trợ cấp và gánh những khoản bù lỗ khổng lồ hoặc chuyển gánh nặng sang vai doanh nghiệp khác và người tiêu dùng bằng những đợt tăng giá liên tiếp, như được minh chứng trong ngành điện lực và xăng dầu.(52)
Tương tự như vậy, DNNN cũng không giúp bảo đảm an sinh xã hội như kỳ vọng của Chính phủ. Một mặt, với việc mở rộng đầu tư quá gấp gáp nhưng lại kém hiệu quả, DNNN là một nguyên nhân quan trọng của việc CPI tăng tới 72% trong giai đoạn 2008-2011, ảnh hưởng nghiêm trọng tới đời sống của đại bộ phận người dân, đặc biệt là dân nghèo. Mặt khác, lao động trong khu vực DNNN không những không tăng mà còn giảm, trong khi việc làm mới là điều kiện quan trọng nhất để đảm bảo an sinh xã hội.
Như đã đề cập, những trục trặc trong cỗ máy tăng trưởng của Việt Nam đều có nguyên nhân sâu xa ở thể chế. Thực hiện tái cấu trúc kinh tế, cho dù làm theo các lựa chọn riêng rẽ hay kết hợp của các lựa chọn khác nhau, có thể chứa đựng những biện pháp cấp bách trước mắt, nhưng sau cùng đều phải đi đến các cải cách thể chế một cách căn bản.
Từ cải cách hành chính hướng tới xây dựng những thể chế có chất lượng tốt
Nền hành chính ở đâu cũng được coi là cốt lõi của thể chế nhà nước, vì vậy cải cách hành chính là một thành phần quan trọng của cải cách thể chế. Đây là một lĩnh vực mà Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu. Tuy nhiên, vượt xa hơn cải cách hành chính, cải cách thể chế thường được các nhà kinh tế học định nghĩa rộng rãi hơn, bao gồm các thể chế kinh tế và thể chế chính trị và quản trị nhà nước.
Xét về khía cạnh thể chế kinh tế, một chế độ sở hữu rõ ràng là thể chế nền tảng cho bất kỳ một nền kinh tế thị trường nào. Mọi sáng tạo, cạnh tranh không ngừng nghỉ của các cá thể trên thị trường đều được dẫn dắt bởi động cơ lợi ích khởi nguồn trên nền tảng sở hữu rõ ràng. Chế độ sở hữu được cho là rõ ràng khi các quyền định đoạt, hưởng dụng tài sản của người chủ được ghi nhận, Nhà nước bảo hộ các quyền ấy trước mọi hành vi xâm phạm, mọi tranh chấp cần được phán xử không thiên vị bởi tòa án độc lập.
Xét về khía cạnh thể chế chính trị và quản trị nhà nước, mức độ tham gia của nhân dân trong quá trình ủy trị quyền lực cho chính quyền tạo nên nền tảng cho tính chính danh (hay còn gọi là tính chính đáng) để cầm quyền của bất kỳ chế độ dân chủ nào. Sự tham gia ấy cần tới các thể chế chính trị giúp người dân thực hiện quyền được biết, được tham gia trong đời sống chính trị, được bày tỏ ý kiến, được liên kết lập hội, được hối thúc trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền khi cần thiết.
Tùy vào mức độ tham gia của các giai tầng trong xã hội, Acemoglu và Robinson trong tác phẩm nổi tiếng đã nêu ở phần Giới thiệu, đã phân chia các thể chế kinh tế-chính trị ra thành hai loại: các thể chế chiếm đoạt (mang tính khai thác, bóc lột, loại trừ) và các thể chế dung hợp (mang tính dung nạp, trao quyền, tạo điều kiện tiệm cận, phân bổ phúc lợi cho phần đông dân chúng). Thể chế dung hợp ngày càng trao quyền rộng rãi và đảm bảo từng người dân có thể thực hiện được các quyền của mình, được tham gia dự phần trong phúc lợi xã hội. Bắt đầu bằng các quyền tư hữu được đảm bảo, tư pháp độc lập để duy trì công lý, báo chí tự do để giúp thực thi quyền được biết và bày tỏ ý kiến của người dân. Một khi đã được xác lập, các thể chế dung hợp ngày càng lan rộng, tăng dần quá trình trao quyền cho người dân, từ đó hình thành những chế độ dân chủ đại diện để kiểm soát quyền lực và thúc ép trách nhiệm giải trình của quyền lực hành pháp. Cũng từ đó, bộ máy hành chính (cốt lõi của thể chế nhà nước) ngày càng chịu sức ép phải minh bạch hơn, chuyên nghiệp hơn, nhanh chóng học theo kinh nghiệm quản trị của khu vực tư nhân để cải tổ cung cách cung cấp dịch vụ công cho người dân. Những thể chế dung hợp như vậy làm cho các giá trị như dân chủ, pháp quyền ngày càng vững chắc và khó có thể đảo ngược.
Quan niệm về thể chế dung hợp của Acemoglu và Robinson cũng tương đồng với quan niệm về thể chế tốt, quản trị nhà nước tốt được đúc kết từ kinh nghiệm của các quốc gia phát triển. Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP), Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), Ngân hàng Thế giới từ nhiều thập kỷ nay đã đưa ra các tiêu chí để xác định và đo lường nền quản trị nhà nước tốt (good governance).
Giản lược, có thể tóm tắt một số tiêu chí nhận diện dưới đây: Thứ nhất, một thể chế tốt, quản trị tốt cần khuyến khích người dân tham gia và lắng nghe tiếng nói của họ, phải tạo cơ hội để người dân bày tỏ ý chí, tiếng nói của mình. Sự tham gia của người dân tăng thì nguy cơ xung đột giảm. Ngược lại, nếu quá trình hoạch định và thực thi chính sách hạn chế sự tham gia rộng rãi của người dân thì bất bình đẳng tăng, nguy cơ khiếu nại, tố cáo, biểu tình, bất ổn định xã hội tăng. Thứ hai, một nền quản trị tốt cần xác lập rõ ràng trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền và công chức quản lý. Mọi lựa chọn chính sách của chính quyền cần được giải thích và có lập luận. Nếu chính sách sai hoặc việc thực thi chính sách thất bại, dẫn đến hậu quả tiêu cực, trong các tình huống đó phải xác định được người chịu trách nhiệm cụ thể. Khi sự ủy trị, tín nhiệm của nhân dân chấm dứt, thì tính chính đáng để cầm quyền cũng không còn. Như vậy, trách nhiệm giải trình cao buộc phải dẫn tới sự từ nhiệm, thay thế bởi những người khác có năng lực điều hành tốt hơn. Thứ ba, một nền quản trị tốt được đo lường bằng năng lực của bộ máy hành pháp, có khả năng am hiểu bối cảnh chính sách, nhận thức được các giải pháp, đưa ra các lựa chọn mang lại lợi ích, tạo công bằng xã hội, cũng như tổ chức thực thi chính sách đã chọn một cách hiệu quả. Thứ tư, một nền quản trị quốc gia tốt cần đảm bảo chính quyền minh bạch và việc thực thi quyền lực tuân thủ chế độ pháp quyền. Sự cầm quyền phải được chính đáng; tính chính đáng thông thường được xác lập qua lá phiếu tín nhiệm của cử tri. Hoạch định và thực thi chính sách phải chịu sự giám sát của cơ quan dân cử, báo chí và cử tri, tuân thủ pháp luật, theo nguyên tắc “cơ quan nhà nước chỉ được làm những điều pháp luật cho phép”.
Các tiêu chí xây dựng những thể chế tốt, một nền quản trị nhà nước tốt, hay có thể gọi theo Acemoglu là thể chế dung hợp, đã mang tính phổ quát toàn cầu, trên thực tế cũng là những mục tiêu mà Chính phủ Việt Nam hướng tới.(54)
Khái quát những nút thắt thể chế ở Việt Nam
Sau gần ba thập kỷ kể từ Đổi mới, những nan đề cải cách cơ bản của Việt Nam - sở hữu, đất đai, và DNNN - hầu như vẫn còn nguyên vẹn, thậm chí với quy mô, mức độ phức tạp, và tính chất gay gắt còn cao hơn nhiều so với trước Đổi mới. Khu vực DNNN thiếu động cơ và kém hiệu năng đang ngày càng trở thành gánh nặng cho nền kinh tế, đồng thời cản trở những cải cách có tính nền tảng để đưa Việt Nam trở lại quỹ đạo tăng trưởng nhanh và ổn định. Sở hữu đất đai đang là vấn đề nhức nhối, tiềm ẩn nhiều sự bất mãn, thậm chí xáo trộn trong xã hội. Khu vực dân doanh – một thành tựu chính của Đổi mới – đang sụp đổ những mảng lớn và dần kiệt quệ. Những nỗ lực cải cách thể chế nửa vời, những quyết tâm cải cách thể chế bị trì hoãn, và những cơ hội cải cách thể chế bị bỏ lỡ, tất cả cùng nhau làm cho những vấn đề thể chế cơ bản của đất nước chưa bao giờ được giải quyết một cách dứt khoát và đến tận cùng. Hệ quả là dường như Việt Nam đang trở lại điểm xuất phát với những nan đề cải cách của thời kỳ trước Đổi mới.
Qua những phần trên đây của Báo cáo này chúng tôi đã thảo luận một số thách thức và rào cản mà Việt Nam đang gặp phải trong quá trình cải cách thể chế. Tựu trung lại, có thể tóm tắt những nút thắt thể chế dưới đây:
Về thể chế kinh tế, xác lập quyền sở hữu rõ ràng vẫn là một thách thức rất lớn đối với Việt Nam. Chế độ sở hữu hiện thời của Việt Nam mang tính phân tán, cát cứ, không rõ chủ đối với đất đai, tài nguyên công cộng, đối với phần vốn của nhà nước đầu tư vào DNNN, đối với đầu tư công. Hiện trạng phân tán và không rõ ràng đó có nguyên nhân sâu xa từ các cuộc cải cách chế độ sở hữu được thực hiện ngập ngừng, không triệt để trong suốt ba thập kỷ qua. Có thể minh họa sự phân tán và không chắc chắn của quyền sở hữu thông qua chế độ sở hữu đất đai. Tình trạng quyền sở hữu phân tán và không rõ ràng cũng đúng trong thực hiện quản lý phần vốn của Nhà nước đầu tư vào hàng nghìn DNNN và các công ty liên kết, trong quản lý các nguồn tài nguyên công cộng hay quản lý các dự án đầu tư công. Trong 3 thập kỷ qua, việc thiết kế các thể chế nhằm chỉ rõ ai là chủ đích thực và chịu trách nhiệm cuối cùng về hiệu quả quản lý phần vốn của nhà nước đầu tư vào DNNN vẫn chưa thể thành công.
Trong bối cảnh quyền sở hữu phân tán như vậy, những nhóm xã hội có thế lực và doanh nghiệp có quan hệ thân thiết với giới chức trong chính quyền nắm quyền định đoạt các nguồn lực kinh tế trong quốc gia sẽ được hưởng lợi. Các thể chế kinh tế trên thực tế sẽ được xác lập để ráo riết bảo vệ lợi ích của họ. Cơ hội cho việc thiết lập các thể chế kinh tế mang tính dung hợp sẽ ngày càng trở nên khó khăn hơn.
Về thể chế chính trị và quản trị nhà nước, mặc dù đạt được nhiều thành tựu trong cải cách nền hành chính và cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ công cho người dân, song nhìn sâu hơn những tiến bộ ít nhiều mang tính bề nổi như bộ phận một cửa liên thông, ISO hành chính và phiếu đánh giá của công dân, các thể chế trao quyền cho người dân tham gia xây dựng chính sách, phản biện chính sách, giám sát, kiểm tra thực thi chính sách, hối thúc trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền, xác lập tín nhiệm đảm bảo tính chính đáng để cầm quyền vẫn đang được thiết kế dở dang. Chỉ số đánh giá quản trị nhà nước (World Governance Indicators) của Ngân hàng Thế giới cho thấy trong 6 tiêu chí đánh giá nền quản trị nhà nước ở Việt Nam, tiếng nói của người dân và độ chịu trách nhiệm hay trách nhiệm giải trình của hệ thống chính quyền được đánh giá rất thấp trong thập kỷ qua. Ngoài ra, chất lượng của chính sách và pháp quy ở Việt Nam cũng được đánh giá ở mức thấp (chỉ được đánh giá cao hơn CHDCND Lào và Myanmar), chi tiết xem hai hình so sánh dưới đây:(55)
(1) Tác giả của bài viết này gồm Dwight Perkins (dwight_perkins@harvard.edu), David Dapice (david_dapice@harvard.edu), Phạm Duy Nghĩa (nghiapd@fetp.vnn.vn), Nguyễn Xuân Thành (xuan_thanh_nguyen@hks.harvard.edu), Huỳnh Thế Du (dhuynh@gsd.harvard.edu), Đỗ Thiên Anh Tuấn (tuandta@fetp.edu.vn), Ben Wilkinson (ben_wilkinson@harvard.edu), và Vũ Thành Tự Anh (tu_anh_vu@hks.harvard.edu). Quan điểm trình bày trong bài viết là của các tác giả chứ không phải của Trường Quản lý Nhà nước Harvard Kennedy School hay Đại học Harvard.
Trên cơ sở xác định lại vai trò của nhà nước, cần xác định lại vai trò của khu vực doanh nghiệp nhà nước. Chính phủ luôn khẳng định rằng ở Việt Nam, DNNN là công cụ để Chính phủ điều tiết kinh tế vĩ mô, bình ổn kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Tuy nhiên, từ góc độ lý thuyết cũng như thực tiễn, những lập luận này là không có cơ sở. Về mặt lý thuyết, công cụ điều tiết vĩ mô và bình ổn kinh tế trong nền kinh tế thị trường là chính sách tiền tệ, tài khóa và cơ cấu. DNNN là một tác nhân thị trường như muôn vàn các doanh nghiệp khác trong nền kinh tế, chịu tác động chứ không phải là một bộ phận của các chính sách điều tiết vĩ mô. Tất nhiên sẽ có người lập luận rằng với tư cách là một bộ phận, không những thế là một bộ phận quan trọng của nền kinh tế, các DNNN có vai trò quan trọng trong việc kiềm chế lạm phát. Tuy nhiên, số liệu thực tế lại không chứng minh cho điều này.(51) Không những thế, cái giá phải trả cho việc sử dụng DNNN làm công cụ bình ổn giá là rất lớn. Thứ nhất, DNNN chiếm vị trí độc quyền hoặc gần như độc quyền, không chịu áp lực cạnh tranh và do vậy kém hiệu quả. Thứ hai, giá cả bị bóp méo, khiến việc phân bổ nguồn lực trở nên kém hiệu quả. Không những thế, trong nhiều trường hợp, giá cả sau một thời gian bị “dồn nén” buộc phải bung ra, từ đó tạo ra nhiều cú sốc lớn trong nền kinh tế. Thứ ba, để neo giá nhằm kiềm chế lạm phát, DNNN hoặc yêu cầu Chính phủ phải trợ cấp và gánh những khoản bù lỗ khổng lồ hoặc chuyển gánh nặng sang vai doanh nghiệp khác và người tiêu dùng bằng những đợt tăng giá liên tiếp, như được minh chứng trong ngành điện lực và xăng dầu.(52)
Tương tự như vậy, DNNN cũng không giúp bảo đảm an sinh xã hội như kỳ vọng của Chính phủ. Một mặt, với việc mở rộng đầu tư quá gấp gáp nhưng lại kém hiệu quả, DNNN là một nguyên nhân quan trọng của việc CPI tăng tới 72% trong giai đoạn 2008-2011, ảnh hưởng nghiêm trọng tới đời sống của đại bộ phận người dân, đặc biệt là dân nghèo. Mặt khác, lao động trong khu vực DNNN không những không tăng mà còn giảm, trong khi việc làm mới là điều kiện quan trọng nhất để đảm bảo an sinh xã hội.
Không chỉ không đáp ứng được kỳ vọng của Chính phủ, các DNNN còn gây ra sự chèn lấn đối với các công ty hoạt động hiệu quả và năng động hơn. Tuy nhiên, khi các DNNN tăng quy mô và phạm vi hoạt động thì họ đã thất bại trong việc tạo ra công ăn việc làm, xuất khẩu ròng, nguồn thu thuế hoặc GDP tương xứng với quy mô trợ cấp và đầu tư của chính phủ. Không những thế, trong một số trường hợp – chẳng hạn như sự sụp đổ của Vinashin – kết quả kém cỏi đã buộc ngân sách quốc gia phải chịu một gánh nặng rất lớn.
Buộc các DNNN phải cạnh tranh bình đẳng với các thành phần kinh tế khác. Kinh nghiệm thế giới (ví dụ như ở Hàn Quốc và Trung Quốc) và Việt Nam (ví dụ trường hợp của Viettel và VNPT) cho thấy rằng khi phải đối diện với cạnh tranh (từ bên trong cũng như bên ngoài) và khi không thể dựa dẫm một cách vô điều kiện vào nhà nước thì DNNN buộc phải cải thiện hiệu quả để tồn tại.
Vì vậy, cần loại bỏ và giảm thiểu độc quyền, trừ một số trường hợp đặc biệt trong các lĩnh vực tồn tại độc quyền tự nhiên (như cấp thoát nước, truyền tải điện, hay đường sắt quốc gia).(53) Độc quyền, khi được phép tồn tại, tự nó đã triệt tiêu cơ chế thị trường, vì vậy các kỷ luật thị trường nhìn chung ít hiệu lực. Khi ấy, các công ty độc quyền phải được điều tiết bởi các cơ quan độc lập chịu trách nhiệm trước công chúng và không có lợi ích chính trị hay kinh tế đối với sự thành công hay thất bại của công ty. Các cơ quan quản lý cạnh tranh ở Việt Nam cần được xây dựng theo định hướng nhằm bảo vệ cạnh tranh, bảo vệ công chúng, nhất là bảo vệ người tiêu dùng được hưởng lợi từ cạnh tranh.
Buộc các DNNN đối diện với giá thị trường, nhất là đối với các loại giá cơ bản như lãi suất, tỷ giá, đất đai, và năng lượng. Hiện nay hầu như tất cả các loại giá quan trọng nhất của nền kinhtế, bao gồm giá đất, tỷ giá, lãi suất, giá điện, giá xăng dầu … đều bị bóp méo. Hệ quả đầu tiên là nguồn lực quốc gia bị phân bổ rất kém hiệu quả, đồng thời tạo ra mảnh đất vô cùng màu mỡ cho các cuộc đua tranh giành đặc quyền đặc lợi, và hiển nhiên trong cuộc đua này, các DNNN và đặc biệt là các tập đoàn và tổng công ty nhà nước luôn chiếm thế thượng phong. Hệ quả tiếp theo là những hoạt động đầu tư kém hiệu quả và hành vi trục lợi này kéo lệch cơ cấukinh tế theo hướng bất lợi cho nền kinh tế trong trung và dài hạn. Trong khu vực DNNN, ví dụ điển hình là Vinashin cùng các tập đoàn, tổng công ty ào ạt đầu tư ngoài ngành sang cáclĩnh vực bất động sản và tài chính. Ví dụ ở cấp độ chính quyền địa phương là việc đua nhau mở khu kinh tế, khu công nghiệp, xây sân bay và cảng nước sâu. Ở khu vực tư nhân, ví dụ dễ thấy là việc đầu tư ồ ạt vào các ngành khai thác tài nguyên, thâm dụng năng lượng, và ô nhiễm môi trường.
Hợp lý hóa cách thức sử dụng trợ cấp và bảo hộ thương mại phải được coi là một trọng tâm của chương trình tái cấu trúc DNNN. Các DNNN không chỉ được hưởng đặc quyền trong việc tiếp cận tín dụng, đất đai và thị trường mà chúng còn được bảo hộ trước các áp lực tránh cạnh tranh quốc tế nhờ các rào cản được dựng lên đối với các công ty nước ngoài hoạt động trên thị trường nội địa, điều rất dễ nhận thấy trong các lĩnh vực hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước.
Kinh nghiệm quan trọng từ các nước phát triển là trợ cấp và bảo hộ phải được đi kèm với các tiêu chuẩn hiệu quả rõ ràng để đảm bảo rằng việc hỗ trợ này phải có thời hạn và có điều kiện. Nếu cơ chế trợ cấp là vô điều kiện và có thể kéo dài vô thời hạn thì nó một mặt sẽ khuyến khích các doanh nghiệp chạy đua tìm kiếm đặc lợi và đầu cơ, mặt khác những doanh nghiệp một khi đã được hưởng trợ cấp không có động cơ cải thiện hiệu quả và năng lực cạnh tranh. Ví dụ, Hàn Quốc đã sử dụng các phương thức trợ cấp và bảo hộ để giúp các công ty lớn của tư nhân đạt được lợi thế kinh tế theo quy mô và phát triển năng lực công nghệ. Tuy nhiên, sự hỗ trợ này thường có thời hạn (trên dưới 5 năm) và được gắn chặt với khả năng đạt được mục tiêu xuất khẩu đầy tham vọng.
Hạn chế tới mức tối đa việc yêu cầu các DNNN phải gánh thêm các nhiệm vụ an sinh, chính trị và xã hội. Hiện nay, mỗi khi bị phê phán về tính kém hiệu quả thì lập tức các DNNN viện dẫn các trách nhiệm chính trị và xã hội mà mình phải gánh vác như nguyên nhân chính dẫn đến tính trạng kém hiệu quả này. Vì vậy, trừ một số trường hợp đặc biệt cần thiết, cần hạn chế tối đa trách nhiệm chính trị - xã hội đối với các DNNN, đồng thời giao lại các nhiệm vụ này cho chính sách tài khóa và an sinh xã hội để đảm bảo sự minh bạch và trách nhiệm giải trình.
Cải cách hệ thống quản trị đối với các DNNN. Ở cấp độ hệ thống, cần phải tách bạch các chức năng quản lý hành chính nhà nước, điều tiết, và kinh doanh trực tiếp. Ở cấp độ công ty, cần minh bạch tới mức tối đa có thể kết quả hoạt động của khu vực DNNN. Trừ những trường hợp đặc biệt, ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh, hay đối ngoại, ngoài ra các DNNN, đặc biệt là các tập đoàn và tổng công ty Nhà nước, phải công khai báo cáo kiểm toán của mình như một công ty đại chúng, nhờ đó tăng cường sự giám sát của các nhà chuyên môn cũng như của toàn xã hội. Người dân với tư cách là chủ sở hữu cuối cùng của các DNNN ít nhất cũng phải có quyền được biết hiện trạng thực của các doanh nghiệp này như thế nào.
Đánh giá một cách khách quan, toàn diện chương trình thí điểm mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước để từ đó có chính sách tiếp theo cho phù hợp, tránh tình trạng “quá nhiều và quá lớn nênkhông thể thất bại” (too big to fail) như hiện nay. Một điều kiện tiên quyết để có thể đánh giá một cách chính xác mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước là cần xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu toàn diện và cập nhật về các khía cạnh tài chính, quản trị, và hoạt động của các tập đoàn.
Kinh nghiệm quan trọng từ các nước phát triển là trợ cấp và bảo hộ phải được đi kèm với các tiêu chuẩn hiệu quả rõ ràng để đảm bảo rằng việc hỗ trợ này phải có thời hạn và có điều kiện. Nếu cơ chế trợ cấp là vô điều kiện và có thể kéo dài vô thời hạn thì nó một mặt sẽ khuyến khích các doanh nghiệp chạy đua tìm kiếm đặc lợi và đầu cơ, mặt khác những doanh nghiệp một khi đã được hưởng trợ cấp không có động cơ cải thiện hiệu quả và năng lực cạnh tranh. Ví dụ, Hàn Quốc đã sử dụng các phương thức trợ cấp và bảo hộ để giúp các công ty lớn của tư nhân đạt được lợi thế kinh tế theo quy mô và phát triển năng lực công nghệ. Tuy nhiên, sự hỗ trợ này thường có thời hạn (trên dưới 5 năm) và được gắn chặt với khả năng đạt được mục tiêu xuất khẩu đầy tham vọng.
Hạn chế tới mức tối đa việc yêu cầu các DNNN phải gánh thêm các nhiệm vụ an sinh, chính trị và xã hội. Hiện nay, mỗi khi bị phê phán về tính kém hiệu quả thì lập tức các DNNN viện dẫn các trách nhiệm chính trị và xã hội mà mình phải gánh vác như nguyên nhân chính dẫn đến tính trạng kém hiệu quả này. Vì vậy, trừ một số trường hợp đặc biệt cần thiết, cần hạn chế tối đa trách nhiệm chính trị - xã hội đối với các DNNN, đồng thời giao lại các nhiệm vụ này cho chính sách tài khóa và an sinh xã hội để đảm bảo sự minh bạch và trách nhiệm giải trình.
Cải cách hệ thống quản trị đối với các DNNN. Ở cấp độ hệ thống, cần phải tách bạch các chức năng quản lý hành chính nhà nước, điều tiết, và kinh doanh trực tiếp. Ở cấp độ công ty, cần minh bạch tới mức tối đa có thể kết quả hoạt động của khu vực DNNN. Trừ những trường hợp đặc biệt, ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh, hay đối ngoại, ngoài ra các DNNN, đặc biệt là các tập đoàn và tổng công ty Nhà nước, phải công khai báo cáo kiểm toán của mình như một công ty đại chúng, nhờ đó tăng cường sự giám sát của các nhà chuyên môn cũng như của toàn xã hội. Người dân với tư cách là chủ sở hữu cuối cùng của các DNNN ít nhất cũng phải có quyền được biết hiện trạng thực của các doanh nghiệp này như thế nào.
Đánh giá một cách khách quan, toàn diện chương trình thí điểm mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước để từ đó có chính sách tiếp theo cho phù hợp, tránh tình trạng “quá nhiều và quá lớn nênkhông thể thất bại” (too big to fail) như hiện nay. Một điều kiện tiên quyết để có thể đánh giá một cách chính xác mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước là cần xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu toàn diện và cập nhật về các khía cạnh tài chính, quản trị, và hoạt động của các tập đoàn.
Tiếp tục chương trình cổ phần hóa, thậm chí cổ phần hóa cả những tập đoàn và tổng công ty lớn mà Nhà nước không nhất thiết phải nắm, với mục tiêu rõ ràng là thu hút các nhà đầu tư chiến lược từ hàng ngũ các công ty đa quốc gia hàng đầu. Tuy nhiên, chỉ nên coi cổ phần hóa như một trong những biện pháp tái cấu trúc DNNN chứ không nên coi nó là biện pháp quan trọng nhất hay thậm chí là cứu cánh.
Phần trên vừa trình bày ba lựa chọn về chính sách tái cơ cấu kinh tế. Tuy nhiên ba chọn lựa này không loại trừ lẫn nhau. Chính phủ có thể thực hiện cả ba chọn lựa trong đó chú trọng vào hai chọn lựa hoặc thực hiện chọn lựa thứ hai nhưng không quyết đoán. Hoặc chính phủ có thể tập trung nhiều vào những vấn đề cấp thiết ngắn hạn thay vì những vấn đề mang tính cơ cấu dài hạn. Càng hướng nhiều về chọn lựa số ba, đồng thời không cho phép những biện pháp chính sách ngắn hạn làm nguy hại đến nỗ lực cải cách dài hạn, thì Việt Nam càng có khả năng đưa những động cơ tăng trưởng của mình hoạt động trở lại với mức độ cao hơn, dẫn đến tăng trưởng GDP đạt mức của các nước Đông Á. Những rào cản đối với chọn lựa số ba không phải là kinh tế hay kỹ thuật, mà chủ yếu là chính trị, chúng thiên về yếu tố chính trị lợi ích nhóm hơn là ý thức hệ khi nói đến việc Nhà nước duy trì kiểm soát những đỉnh cao chỉ huy.
Phần VIII. Tổng kết và xác lập ưu tiên trong cải cách thể chế
Như đã đề cập, những trục trặc trong cỗ máy tăng trưởng của Việt Nam đều có nguyên nhân sâu xa ở thể chế. Thực hiện tái cấu trúc kinh tế, cho dù làm theo các lựa chọn riêng rẽ hay kết hợp của các lựa chọn khác nhau, có thể chứa đựng những biện pháp cấp bách trước mắt, nhưng sau cùng đều phải đi đến các cải cách thể chế một cách căn bản.
Từ cải cách hành chính hướng tới xây dựng những thể chế có chất lượng tốt
Nền hành chính ở đâu cũng được coi là cốt lõi của thể chế nhà nước, vì vậy cải cách hành chính là một thành phần quan trọng của cải cách thể chế. Đây là một lĩnh vực mà Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu. Tuy nhiên, vượt xa hơn cải cách hành chính, cải cách thể chế thường được các nhà kinh tế học định nghĩa rộng rãi hơn, bao gồm các thể chế kinh tế và thể chế chính trị và quản trị nhà nước.
Xét về khía cạnh thể chế kinh tế, một chế độ sở hữu rõ ràng là thể chế nền tảng cho bất kỳ một nền kinh tế thị trường nào. Mọi sáng tạo, cạnh tranh không ngừng nghỉ của các cá thể trên thị trường đều được dẫn dắt bởi động cơ lợi ích khởi nguồn trên nền tảng sở hữu rõ ràng. Chế độ sở hữu được cho là rõ ràng khi các quyền định đoạt, hưởng dụng tài sản của người chủ được ghi nhận, Nhà nước bảo hộ các quyền ấy trước mọi hành vi xâm phạm, mọi tranh chấp cần được phán xử không thiên vị bởi tòa án độc lập.
Xét về khía cạnh thể chế chính trị và quản trị nhà nước, mức độ tham gia của nhân dân trong quá trình ủy trị quyền lực cho chính quyền tạo nên nền tảng cho tính chính danh (hay còn gọi là tính chính đáng) để cầm quyền của bất kỳ chế độ dân chủ nào. Sự tham gia ấy cần tới các thể chế chính trị giúp người dân thực hiện quyền được biết, được tham gia trong đời sống chính trị, được bày tỏ ý kiến, được liên kết lập hội, được hối thúc trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền khi cần thiết.
Tùy vào mức độ tham gia của các giai tầng trong xã hội, Acemoglu và Robinson trong tác phẩm nổi tiếng đã nêu ở phần Giới thiệu, đã phân chia các thể chế kinh tế-chính trị ra thành hai loại: các thể chế chiếm đoạt (mang tính khai thác, bóc lột, loại trừ) và các thể chế dung hợp (mang tính dung nạp, trao quyền, tạo điều kiện tiệm cận, phân bổ phúc lợi cho phần đông dân chúng). Thể chế dung hợp ngày càng trao quyền rộng rãi và đảm bảo từng người dân có thể thực hiện được các quyền của mình, được tham gia dự phần trong phúc lợi xã hội. Bắt đầu bằng các quyền tư hữu được đảm bảo, tư pháp độc lập để duy trì công lý, báo chí tự do để giúp thực thi quyền được biết và bày tỏ ý kiến của người dân. Một khi đã được xác lập, các thể chế dung hợp ngày càng lan rộng, tăng dần quá trình trao quyền cho người dân, từ đó hình thành những chế độ dân chủ đại diện để kiểm soát quyền lực và thúc ép trách nhiệm giải trình của quyền lực hành pháp. Cũng từ đó, bộ máy hành chính (cốt lõi của thể chế nhà nước) ngày càng chịu sức ép phải minh bạch hơn, chuyên nghiệp hơn, nhanh chóng học theo kinh nghiệm quản trị của khu vực tư nhân để cải tổ cung cách cung cấp dịch vụ công cho người dân. Những thể chế dung hợp như vậy làm cho các giá trị như dân chủ, pháp quyền ngày càng vững chắc và khó có thể đảo ngược.
Quan niệm về thể chế dung hợp của Acemoglu và Robinson cũng tương đồng với quan niệm về thể chế tốt, quản trị nhà nước tốt được đúc kết từ kinh nghiệm của các quốc gia phát triển. Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP), Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), Ngân hàng Thế giới từ nhiều thập kỷ nay đã đưa ra các tiêu chí để xác định và đo lường nền quản trị nhà nước tốt (good governance).
Giản lược, có thể tóm tắt một số tiêu chí nhận diện dưới đây: Thứ nhất, một thể chế tốt, quản trị tốt cần khuyến khích người dân tham gia và lắng nghe tiếng nói của họ, phải tạo cơ hội để người dân bày tỏ ý chí, tiếng nói của mình. Sự tham gia của người dân tăng thì nguy cơ xung đột giảm. Ngược lại, nếu quá trình hoạch định và thực thi chính sách hạn chế sự tham gia rộng rãi của người dân thì bất bình đẳng tăng, nguy cơ khiếu nại, tố cáo, biểu tình, bất ổn định xã hội tăng. Thứ hai, một nền quản trị tốt cần xác lập rõ ràng trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền và công chức quản lý. Mọi lựa chọn chính sách của chính quyền cần được giải thích và có lập luận. Nếu chính sách sai hoặc việc thực thi chính sách thất bại, dẫn đến hậu quả tiêu cực, trong các tình huống đó phải xác định được người chịu trách nhiệm cụ thể. Khi sự ủy trị, tín nhiệm của nhân dân chấm dứt, thì tính chính đáng để cầm quyền cũng không còn. Như vậy, trách nhiệm giải trình cao buộc phải dẫn tới sự từ nhiệm, thay thế bởi những người khác có năng lực điều hành tốt hơn. Thứ ba, một nền quản trị tốt được đo lường bằng năng lực của bộ máy hành pháp, có khả năng am hiểu bối cảnh chính sách, nhận thức được các giải pháp, đưa ra các lựa chọn mang lại lợi ích, tạo công bằng xã hội, cũng như tổ chức thực thi chính sách đã chọn một cách hiệu quả. Thứ tư, một nền quản trị quốc gia tốt cần đảm bảo chính quyền minh bạch và việc thực thi quyền lực tuân thủ chế độ pháp quyền. Sự cầm quyền phải được chính đáng; tính chính đáng thông thường được xác lập qua lá phiếu tín nhiệm của cử tri. Hoạch định và thực thi chính sách phải chịu sự giám sát của cơ quan dân cử, báo chí và cử tri, tuân thủ pháp luật, theo nguyên tắc “cơ quan nhà nước chỉ được làm những điều pháp luật cho phép”.
Các tiêu chí xây dựng những thể chế tốt, một nền quản trị nhà nước tốt, hay có thể gọi theo Acemoglu là thể chế dung hợp, đã mang tính phổ quát toàn cầu, trên thực tế cũng là những mục tiêu mà Chính phủ Việt Nam hướng tới.(54)
Khái quát những nút thắt thể chế ở Việt Nam
Sau gần ba thập kỷ kể từ Đổi mới, những nan đề cải cách cơ bản của Việt Nam - sở hữu, đất đai, và DNNN - hầu như vẫn còn nguyên vẹn, thậm chí với quy mô, mức độ phức tạp, và tính chất gay gắt còn cao hơn nhiều so với trước Đổi mới. Khu vực DNNN thiếu động cơ và kém hiệu năng đang ngày càng trở thành gánh nặng cho nền kinh tế, đồng thời cản trở những cải cách có tính nền tảng để đưa Việt Nam trở lại quỹ đạo tăng trưởng nhanh và ổn định. Sở hữu đất đai đang là vấn đề nhức nhối, tiềm ẩn nhiều sự bất mãn, thậm chí xáo trộn trong xã hội. Khu vực dân doanh – một thành tựu chính của Đổi mới – đang sụp đổ những mảng lớn và dần kiệt quệ. Những nỗ lực cải cách thể chế nửa vời, những quyết tâm cải cách thể chế bị trì hoãn, và những cơ hội cải cách thể chế bị bỏ lỡ, tất cả cùng nhau làm cho những vấn đề thể chế cơ bản của đất nước chưa bao giờ được giải quyết một cách dứt khoát và đến tận cùng. Hệ quả là dường như Việt Nam đang trở lại điểm xuất phát với những nan đề cải cách của thời kỳ trước Đổi mới.
Qua những phần trên đây của Báo cáo này chúng tôi đã thảo luận một số thách thức và rào cản mà Việt Nam đang gặp phải trong quá trình cải cách thể chế. Tựu trung lại, có thể tóm tắt những nút thắt thể chế dưới đây:
Về thể chế kinh tế, xác lập quyền sở hữu rõ ràng vẫn là một thách thức rất lớn đối với Việt Nam. Chế độ sở hữu hiện thời của Việt Nam mang tính phân tán, cát cứ, không rõ chủ đối với đất đai, tài nguyên công cộng, đối với phần vốn của nhà nước đầu tư vào DNNN, đối với đầu tư công. Hiện trạng phân tán và không rõ ràng đó có nguyên nhân sâu xa từ các cuộc cải cách chế độ sở hữu được thực hiện ngập ngừng, không triệt để trong suốt ba thập kỷ qua. Có thể minh họa sự phân tán và không chắc chắn của quyền sở hữu thông qua chế độ sở hữu đất đai. Tình trạng quyền sở hữu phân tán và không rõ ràng cũng đúng trong thực hiện quản lý phần vốn của Nhà nước đầu tư vào hàng nghìn DNNN và các công ty liên kết, trong quản lý các nguồn tài nguyên công cộng hay quản lý các dự án đầu tư công. Trong 3 thập kỷ qua, việc thiết kế các thể chế nhằm chỉ rõ ai là chủ đích thực và chịu trách nhiệm cuối cùng về hiệu quả quản lý phần vốn của nhà nước đầu tư vào DNNN vẫn chưa thể thành công.
Trong bối cảnh quyền sở hữu phân tán như vậy, những nhóm xã hội có thế lực và doanh nghiệp có quan hệ thân thiết với giới chức trong chính quyền nắm quyền định đoạt các nguồn lực kinh tế trong quốc gia sẽ được hưởng lợi. Các thể chế kinh tế trên thực tế sẽ được xác lập để ráo riết bảo vệ lợi ích của họ. Cơ hội cho việc thiết lập các thể chế kinh tế mang tính dung hợp sẽ ngày càng trở nên khó khăn hơn.
Về thể chế chính trị và quản trị nhà nước, mặc dù đạt được nhiều thành tựu trong cải cách nền hành chính và cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ công cho người dân, song nhìn sâu hơn những tiến bộ ít nhiều mang tính bề nổi như bộ phận một cửa liên thông, ISO hành chính và phiếu đánh giá của công dân, các thể chế trao quyền cho người dân tham gia xây dựng chính sách, phản biện chính sách, giám sát, kiểm tra thực thi chính sách, hối thúc trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền, xác lập tín nhiệm đảm bảo tính chính đáng để cầm quyền vẫn đang được thiết kế dở dang. Chỉ số đánh giá quản trị nhà nước (World Governance Indicators) của Ngân hàng Thế giới cho thấy trong 6 tiêu chí đánh giá nền quản trị nhà nước ở Việt Nam, tiếng nói của người dân và độ chịu trách nhiệm hay trách nhiệm giải trình của hệ thống chính quyền được đánh giá rất thấp trong thập kỷ qua. Ngoài ra, chất lượng của chính sách và pháp quy ở Việt Nam cũng được đánh giá ở mức thấp (chỉ được đánh giá cao hơn CHDCND Lào và Myanmar), chi tiết xem hai hình so sánh dưới đây:(55)
Trong các nhiệm vụ xây dựng thể chế của Chính phủ nhiệm kỳ đến 2016 như đã trích dẫn ở trên, Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng đã nhấn mạnh tới nhiệm vụ phải tăng cường sự tham gia của gia của người dân và doanh nghiệp vào quá trình xây dựng chính sách, đề cao phản biện xã hội và trách nhiệm giải trình đầy đủ của các cơ quan quản lý nhà nước. Sự ưu tiên này cho thấy, cũng giống như các chỉ báo về quản trị nhà nước của Ngân hàng thế giới, Chính phủ Việt Nam đã đánh giá các nút thắt về thể chế chính trị và hệ thống quản lý nhà nước nằm chính ở chỗ các thể chế hiện tại chưa mang tính dung hợp, chưa mang tính trao quyền mạnh mẽ cho người dân.
Vô số ví dụ lãng phí nguồn lực và cơ hội liên quan đến hàng vạn dự án đầu tư công (đầu tư từ ngân sách nhà nước hoặc bởi các tập đoàn KTNN, DNNN) đều có một nguồn gốc sâu xa, đó là Việt Nam đang thiếu những thể chế buộc những người ra quyết định, chủ trương đầu tư phải xem xét lắng nghe đầy đủ ý kiến của người dân, ý kiến phản biện, phản ánh của báo chí, ý kiến thậm chí trái chiều của giới chuyên gia… và những người có quyền quyết định đó phải chịu trách nhiệm chính trị cũng như pháp lý khi quyết định đó là sai lầm, gây lãng phí, gây thiệt hại kinh tế-xã hội nghiêm trọng.
Thứ hai, các thể chế kinh tế, chính trị và quản lý nhà nước hiện hành về căn bản được thiết kế với những dấu ấn từ một hệ quy chiếu cũ nhấn mạnh vai trò của sở hữu toàn dân và vai trò chủ đạo của nền kinh tế Nhà nước. Hệ quy chiếu này ban đầu thường gồm các quan niệm mang tính chính trị, đã dần dần được đưa vào văn bản pháp luật và thể chế hóa thành chính sách của Nhà nước, qua thời gian những giá trị đó trở thành những nếp nghĩ và thói quen. Vượt qua những quan niệm, nhận thức, thói quen đã trở thành nếp nghĩ của nhiều thế hệ là một điều khó khăn. Điều này có thể minh họa qua quá trình sửa đổi Hiến pháp hoặc Luật đất đai trong thời gian vừa qua. Định hướng trao quyền trưng cầu dân ý, quyền tham gia lập hiến cho người dân, hay tạo quyền sở hữu chắc chắn về đất đai, hạn chế quyền lực nhà nước, phân quyền và chế ước quyền lực nhà nước, hạn chế quyền thu hồi đất của Nhà nước, tất cả những tư duy cải cách thể chế hướng tới trao quyền mạnh mẽ hơn cho người dân, làm cho thể chế mang tính dung nạp hơn, đã gặp nhiều cản trở từ những quan niệm và tư duy cũ.
Thứ ba, nhiều báo cáo chính sách trước đây đã nhấn mạnh và phân tích rất rõ các điểm tắc nghẽn trong thể chế quản lý kinh tế - xã hội ở Việt Nam, ví dụ như sự phân tán cát cứ quyền lực trên thực tế giữa các bộ, các ngành, các địa phương, quá trình phân công phân nhiệm thiếu kiểm soát tập trung và thiếu trách nhiệm giải trình, trách nhiệm không rõ ràng giữa các cơ quan Đảng và hệ thống chính quyền, nền báo chí chưa độc lập, phản biện xã hội yếu kém,… song mọi cải cách thể chế đều hàm chứa rủi ro, đều có nguy cơ dẫn tới tình trạng mất khả năng kiểm soát. Nói cách khác, các rủi ro và chi phí chuyển đổi, lo sợ trước bất ổn định và rối loạn trong quản lý điều hành là một tâm lý phổ biến làm suy giảm và mài mòn dần quyết tâm cải cách trong giới lãnh đạo cũng như làm giảm niềm tin và sự ủng hộ cải cách thể chế của các tầng lớp nhân dân.
Xác lập ưu tiên cải cách thể chế
Cũng như vậy, tránh phân tán và cát cứ trong thực hiện quyền sở hữu đối với DNNN, cần thảo luận để thành lập các cơ quan tín thác, nhận ủy nhiệm của chính quyền Trung ương hoặc chính quyền các địa phương để thực thi một cách tập trung các quyền sở hữu của Nhà nước tại doanh nghiệp. Mô hình Tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC) của Việt Nam trong những năm qua mới chỉ là một bước đi dè dặt, chưa triệt để, chưa thành công, chưa đủ tầm và quyền lực để quản lý một cách tập trung các quyền sở hữu của Chính phủ và chính quyền địa phương tại DNNN. Việt Nam cần tham khảo kinh nghiệm của các quốc gia OECD và gần đây là kinh nghiệm của Trung Quốc trong việc thành lập các ủy ban quản lý công sản có thẩm quyền mạnh mẽ, thực thi một cách tập trung các quyền sở hữu của chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại các DNNN chủ chốt.
Vô số ví dụ lãng phí nguồn lực và cơ hội liên quan đến hàng vạn dự án đầu tư công (đầu tư từ ngân sách nhà nước hoặc bởi các tập đoàn KTNN, DNNN) đều có một nguồn gốc sâu xa, đó là Việt Nam đang thiếu những thể chế buộc những người ra quyết định, chủ trương đầu tư phải xem xét lắng nghe đầy đủ ý kiến của người dân, ý kiến phản biện, phản ánh của báo chí, ý kiến thậm chí trái chiều của giới chuyên gia… và những người có quyền quyết định đó phải chịu trách nhiệm chính trị cũng như pháp lý khi quyết định đó là sai lầm, gây lãng phí, gây thiệt hại kinh tế-xã hội nghiêm trọng.
Về thể chế xác lập trách nhiệm chính trị với cử tri và nhân dân, các cán bộ và công chức lãnh đạo trong bộ máy hành chính chỉ chịu trách nhiệm gián tiếp thông qua hệ thống cơ quan dân cử, qua sự giám sát của Mặt trận và hệ thống chính trị, cũng như sự giám sát của báo chí. Việt Nam có một hệ thống cơ quan dân cử dày đặc gồm hơn 30 vạn đại biểu dân cử từ HĐND xã phường tới Quốc hội. Tính trung bình chưa tới 300 người dân Việt Nam có một đại biểu dân cử, tuy vậy đại đa số các đại biểu này hoạt động kiêm nhiệm, kiêm chức, phần lớn đồng thời là cán bộ, công chức trong bộ máy chính quyền. Một hệ thống đại diện như vậy đương nhiên phản ánh và bảo vệ lợi ích của các cấp chính quyền. Một khi có xung đột lợi ích giữa các nhóm dân cư và cơ quan nhà nước, một thể chế đại diện mang tính kiêm nhiệm như vậy không thể xác lập được trách nhiệm chính trị.
Nguyên nhân dẫn tới bất cập của thể chế kinh tế cũng như chính trị và quản lý nhà nước là đa dạng, song từ góc độ nghiên cứu kinh tế và phân tích chính sách công, những nguyên nhân dưới đây có thể làm cho Việt Nam bị mắc kẹt lâu dài trong các thể chế lạc hậu, cản trở phát triển:
Thứ nhất, xét về mặt lợi ích kinh tế, các thể chế hiện hành đã mang lại quyền kiểm soát các nguồn lực kinh tế cho một giai tầng kiểm soát quyền lực ở Việt Nam, từ các nguồn tài nguyên đất đai, khoáng sản cho tới đầu tư công và tài sản trong các DNNN. Giai tầng này đang hưởng lợi từ những thể chế hiện hành, vì vậy họ không có động cơ thay đổi thể chế. Ngược lại, trước nguy cơ sẽ mất lợi ích khi trao thêm quyền rộng rãi cho người dân, họ sẽ công khai hay ngầm chống lại mọi ý tưởng xây dựng thể chế mang tính dung hợp.
Thứ hai, các thể chế kinh tế, chính trị và quản lý nhà nước hiện hành về căn bản được thiết kế với những dấu ấn từ một hệ quy chiếu cũ nhấn mạnh vai trò của sở hữu toàn dân và vai trò chủ đạo của nền kinh tế Nhà nước. Hệ quy chiếu này ban đầu thường gồm các quan niệm mang tính chính trị, đã dần dần được đưa vào văn bản pháp luật và thể chế hóa thành chính sách của Nhà nước, qua thời gian những giá trị đó trở thành những nếp nghĩ và thói quen. Vượt qua những quan niệm, nhận thức, thói quen đã trở thành nếp nghĩ của nhiều thế hệ là một điều khó khăn. Điều này có thể minh họa qua quá trình sửa đổi Hiến pháp hoặc Luật đất đai trong thời gian vừa qua. Định hướng trao quyền trưng cầu dân ý, quyền tham gia lập hiến cho người dân, hay tạo quyền sở hữu chắc chắn về đất đai, hạn chế quyền lực nhà nước, phân quyền và chế ước quyền lực nhà nước, hạn chế quyền thu hồi đất của Nhà nước, tất cả những tư duy cải cách thể chế hướng tới trao quyền mạnh mẽ hơn cho người dân, làm cho thể chế mang tính dung nạp hơn, đã gặp nhiều cản trở từ những quan niệm và tư duy cũ.
Thứ ba, nhiều báo cáo chính sách trước đây đã nhấn mạnh và phân tích rất rõ các điểm tắc nghẽn trong thể chế quản lý kinh tế - xã hội ở Việt Nam, ví dụ như sự phân tán cát cứ quyền lực trên thực tế giữa các bộ, các ngành, các địa phương, quá trình phân công phân nhiệm thiếu kiểm soát tập trung và thiếu trách nhiệm giải trình, trách nhiệm không rõ ràng giữa các cơ quan Đảng và hệ thống chính quyền, nền báo chí chưa độc lập, phản biện xã hội yếu kém,… song mọi cải cách thể chế đều hàm chứa rủi ro, đều có nguy cơ dẫn tới tình trạng mất khả năng kiểm soát. Nói cách khác, các rủi ro và chi phí chuyển đổi, lo sợ trước bất ổn định và rối loạn trong quản lý điều hành là một tâm lý phổ biến làm suy giảm và mài mòn dần quyết tâm cải cách trong giới lãnh đạo cũng như làm giảm niềm tin và sự ủng hộ cải cách thể chế của các tầng lớp nhân dân.
Xác lập ưu tiên cải cách thể chế
Thời khắc thúc ép cải cách thể chế thường xuất hiện từ hai bối cảnh, hoặc tính chính danh để cầm quyền của giai tầng kiểm soát quyền lực có nguy cơ bị thách thức bởi đòi hỏi của nhân dân trong nước, hoặc từ những đe dọa, sức ép hay cơ hội từ bên ngoài. Với sức ép từ trong nước, tình trạng kinh tế-xã hội Việt Nam có lẽ đã đạt tới thời điểm thích hợp để bắt đầu với những chính sách xây dựng thể chế dung hợp, trao quyền sở hữu, trao quyền tham gia rộng rãi hơn cho nhân dân trong tham gia xây dựng, giám sát thực thi chính sách và hối thúc trách nhiệm giải trình của chính quyền.
Với sức ép từ bên ngoài, sau sự kiện gia nhập WTO vào cuối năm 2006, tham gia đàm phán Hiệp định đối tác chiến lược xuyên Thái Bình Dương (TPP) là một cơ hội mới để Việt Nam dùng sức ép từ bên ngoài thúc đẩy cải cách thể chế trong nước. Không chỉ là một hiệp định tự do thương mại thông thường, TPP tạo ra những sức ép mới nhằm xây dựng một nền quản trị quốc gia minh bạch, nhất quán, với những chuẩn mực đáng tin cậy. Để khai thác được những lợi thế TPP mang lại, Việt Nam cần chủ động du nạp những giá trị và chuẩn mực tương đồng với những chuẩn mực được các quốc gia nội khối tôn trọng, thực thi. TPP trở thành một cơ hội, cũng là một sức ép từ bên ngoài hối thúc cải cách.
Với sức ép từ bên ngoài, sau sự kiện gia nhập WTO vào cuối năm 2006, tham gia đàm phán Hiệp định đối tác chiến lược xuyên Thái Bình Dương (TPP) là một cơ hội mới để Việt Nam dùng sức ép từ bên ngoài thúc đẩy cải cách thể chế trong nước. Không chỉ là một hiệp định tự do thương mại thông thường, TPP tạo ra những sức ép mới nhằm xây dựng một nền quản trị quốc gia minh bạch, nhất quán, với những chuẩn mực đáng tin cậy. Để khai thác được những lợi thế TPP mang lại, Việt Nam cần chủ động du nạp những giá trị và chuẩn mực tương đồng với những chuẩn mực được các quốc gia nội khối tôn trọng, thực thi. TPP trở thành một cơ hội, cũng là một sức ép từ bên ngoài hối thúc cải cách.
Trong bối cảnh đó, từ nay cho đến 2016, ở Việt Nam dày đặc các cơ hội cải cách thể chế với việc sửa đổi Hiến pháp và sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới 85 đạo luật liên quan đến các thể chế kinh tế, tổ chức bộ máy nhà nước và quản lý xã hội. Những thể chế mang tính dung hợp, về bản chất là trao quyền làm chủ cho người dân về kinh tế và chính trị, cần có nền móng từ các cam kết của Hiến pháp. Vì lẽ đó, tạo sự ủng hộ rộng rãi trong xã hội nhằm thiết kế những thể chế dung hợp về kinh tế và chính trị, trao quyền mạnh mẽ hơn cho người dân thông qua bản Hiến pháp sửa đổi sẽ là một nội dung quan trọng bậc nhất trong cải cách thể chế.
Về thể chế kinh tế, trong các thể chế dung hợp, việc xây dựng quyền sở hữu rõ ràng, được bảo hộ một cách hiệu quả, ngăn chặn mọi sự vi phạm của các bên thứ ba, kể cả sự can thiệp mang tính định đoạt bất hợp lý của các cơ quan nhà nước, là ưu tiên quan trọng bậc nhất. Tài nguyên quốc gia, đất đai, bờ biển, hải đảo... là tài sản tích tụ được bởi xương máu của nhiều thế hệ người Việt Nam, việc sử dụng và khai thác phải vì lợi ích toàn dân, vì lợi ích quốc gia, đó là một nguyên tắc chính trị tuyệt đối đúng đắn. Tuy nhiên, quyền tài sản và định đoạt đối với từng ô thửa đất phải là những quyền tài sản rõ ràng, chắc chắn. Về mặt pháp lý, dựa trên tuyên bố chính trị về lợi ích toàn dân, phải xây dựng những thể chế pháp lý mạch lạc.(56) Như vậy, từ các quy định của Hiến pháp, cho tới những đạo luật cơ bản về quyền sở hữu, như Bộ luật dân sự và Luật đất đai, cần mạnh dạn thoát ly khỏi những khái niệm không rõ ràng về pháp lý (ví dụ khái niệm sở hữu toàn dân), và xây dựng một nền tảng quyền sở hữu (vật quyền) chắc chắn đối với người dân, các công ty và các cấp chính quyền từ địa phương tới trung ương.
Về thể chế chính trị và quản trị nhà nước, đã có nhiều kiến nghị rất có giá trị nảy nở trong quá trình thảo luận sửa đổi Hiến pháp, tựu trung lại cần thực hiện ước vọng làm chủ của người dân, bắt đầu bằng các thể chế trao quyền, tạo điều kiện cho người dân được biết, được tham gia thảo luận, phản biện và khi cần có thể lựa chọn những phương cách bày tỏ tiếng nói của mình một cách ôn hòa và hợp pháp đối với chính sách của chính quyền. Các quyền này cần được thể chế hóa bằng những đạo luật, ví dụ Luật tiếp cận thông tin, Luật trưng cầu dân ý, Luật về tự do lập hội, và Luật biểu tình
Thể chế hóa bởi các đạo luật chỉ là bước khởi đầu, quá trình trao quyền cho người dân còn cần được hậu thuẫn bởi tự do báo chí và các kênh truyền thông giúp người dân tự do tìm kiếm thông tin và tạo liên kết. Ngoài ra, khi các cơ quan nhà nước không tuân thủ nghĩa vụ cung cấp thông tin hay tạo cản trở bất hợp lý, các quyền tham gia của người dân cần được thực thi bởi một hệ thống tư pháp không thiên vị, độc lập xét xử và có năng lực cưỡng chế thi hành các phán quyết đối với các cơ quan hành chính.
Trách nhiệm giải trình của các quan chức chính trị lãnh đạo cơ quan công quyền trước sự tín nhiệm của nhân dân cần tới thể chế phù hợp. Bầu cử trực tiếp, như được đề xuất thí điểm bầu trực tiếp chủ tịch UBND cấp xã/phường hoặc bầu cử trực tiếp thị trưởng trong mô hình chính quyền đô thị là những bước đi đúng nhằm xác lập trách nhiệm giải trình trực tiếp của người quản lý chính quyền trước cử tri và nhân dân địa phương. Việt Nam đang xây dựng một chính thể đại diện dân chủ, trách nhiệm giải trình của chính quyền cần được xác lập trước những cơ quan dân cử bám sát lợi ích cử tri, hoạt động chuyên nghiệp và thường xuyên. Như vậy, thay vì đề xuất mua Ipad cho gần 30 vạn đại biểu dân cử, cần tự do hóa quy trình ứng cử và bầu cử, cho phép duy trì một số lượng đáng kể hơn các đại biểu chuyên nghiệp với chế độ thù lao và thẩm quyền tương xứng đủ để chuyên tâm chỉ làm một nhiệm vụ thường xuyên giám sát chính quyền vì lợi ích của những cử tri đã bầu ra mình. Khi đó việc phân công, phân nhiệm để kiểm soát quyền lực giữa hành pháp, lập pháp và tư pháp sẽ dần dần hình thành cùng với xác lập trách nhiệm chính trị của những người nhận ủy trị từ nhân dân để lãnh đạo bộ máy công quyền.
Cuối cùng, trong nhiều báo cáo trước đây, chúng tôi đã nhấn mạnh sự phân tán và cát cứ quyền quản lý các nguồn lực kinh tế giữa 63 tỉnh thành và các tập đoàn kinh tế, trên thực tế cản trở năng lực quy hoạch và điều tiết của Chính phủ, gây ra những lãng phí về nguồn lực và cơ hội phát triển. Cũng giống như gia nhập WTO, tham gia TPP cần tới một Chính phủ có năng lực điều tiết kinh tế một cách tập trung và có hiệu lực, tránh phân tán và cát cứ. Muốn làm được điều đó, chúng tôi cho rằng, sửa đổi Hiến pháp và xây dựng Luật chính quyền địa phương là một cơ hội rất phù hợp để thảo luận về cơ cấu địa phương và mối quan hệ giữa chính quyền địa phương với Chính quyền trung ương ở Việt Nam. Cần thảo luận để thiết lập các thiết chế quản lý kinh tế cấp vùng có đủ thẩm quyền để quản lý và điều tiết hiệu quả hơn các nguồn lực kinh tế. Quyền lực thực tế hiện nay đã được phân quyền dần cho các tỉnh, quy mô chia cắt, không đủ quy mô hợp lý cho quy hoạch và quản lý một cách tập trung các nguồn lực kinh tế. Vì vậy, Chính phủ phải tính tới thiết lập cấp vùng hoặc liên tỉnh. Dựa vào thảo luận quy hoạch các vùng kinh tế,(57) có thể thảo luận thêm về cách tổ chức chính quyền vùng với những thẩm quyền quản lý nguồn lực kinh tế một cách rộng rãi tương đương như cấp tỉnh hiện nay. Ngoài ra, dưới cấp vùng, các đô thị và làng xã cần được tự quản theo nguyên tắc tự quản địa phương được quy định trong Hiến pháp với những thẩm quyền và ngân sách được phân tách rạch ròi với chính quyền trung ương.
---------*******----------
Chú thích:
(2) Báo Điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam
(3) Cổng TTĐT Chính phủ, Thông điệp đầu năm mới 2013 http://baodientu.chinhphu.vn/Home/Thong-diep-dau-nam-moi-cua-Thu-tuong-Nguyen-Tan-Dung/20131/158212.vgp
(4) Nghị quyết số 30c/NQ-CP do Chính phủ ban hành ngày 08/11/2010 về Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020, sửa đổi bổ sung bởi Nghị quyết số 76/NQ-CP ban hành ngày 13/06/2013.
(5) Xem Quyết định 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012 phê duyệt Đề án “Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011 – 2015.”
(6) Theo nghiên cứu của Bùi Trinh thì ICOR của khu vực nhà nước tăng từ 6,9 trong giai đoạn 2000-2005 lên 9,7 trong giai đoạn 2006-2010, trong khi ICOR của khu vực dân doanh trong hai giai đoạn này lần lượt chỉ là 2,9 và 4,0
(7) Vinashin là một trường hợp ngoại lệ vì bị buộc phải cạnh tranh trên thị trường quốc tế, và chính sức ép cạnh tranh quốc tế này đã làm bộc lộ hết những điểm yếu chết người của tập đoàn này, khiến nó sụp đổ ngay khi khủng hoảng kinh tế toàn cầu ập tới.
(8) Xem tác phẩm “Boulevard of Broken Dreams” của Josh Lerner thuộc Đại học Harvard.
(9) Các tập đoàn và tổng công ty nhà nước còn được hưởng lợi từ khả năng tiếp cận và mối quan hệ chặt chẽ với các công chức và lãnh đạo, kể cả lãnh đạo cao cấp.
(10) Xem Trần Tiến Cường (2012). “Phân công, phân cấp quản lý DNNN: Thực trạng, vấn đề, nguyên nhân và khuyến nghị đổi mới.” Kỷ yếu Diễn đàn Kinh tế mùa Thu 2012 do Ủy ban Kinh tế của Quốc hội xuất bản.
(11) 101 đầu mối này bao gồm 17 bộ, cơ quan ngang bộ hoặc thuộc Chính phủ quản lý 355 doanh nghiệp; 63 tỉnh, thành phố quản lý 701 doanh nghiệp; 11 TĐKT nhà nước quản lý 147 DN; và 10 tổng công ty 91 quản lý 106 doanh nghiệp. Bên cạnh đó cũng phải kể đến 7 cơ quan, ban, ngành có lãnh đạo nằm trong Ban Chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp nhà nước.
(12) Một số ví dụ điển hình là (i) Bộ Y tế có trách nhiệm hoạch định chính sách và quản lý nhập khẩu dược phẩm và thiết bị y tế nhưng đồng thời cũng là cơ quan chủ quản của nhiều công ty dược và và thiết bị y tế quan trọng; (ii) Bộ Giao thông Vận tải có trách nhiệm quản lý và điều tiết hàng không dân dụng nhưng đồng thời cũng điều hành hãng hàng không nội địa lớn nhất; (iii) Bộ Công Thương có có trách nhiệm hoạch định chính sách và đảm bảo sân chơi công bằng cho các doanh nghiệp công nghiệp và thương mại nhưng đồng thời cũng quản lý các công ty có vị thế độc quyền như điện lực và xăng dầu.
(13) Xem thêm bài của Nguyễn Đình Cung nhan đề “Áp đặt kỷ luật của thị trường cạnh tranh thức đẩy tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước.”
(14) VCCI (2013), Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh của Việt Nam năm 2012
(15) Theo số liệu trong các chỉ số phát triển của NHTG, số nước đang phát triển có tổng tín dụng nội địa so với GDP trên 80% là rất ít.
(16) VBiS 2012, VCCI.
(17) Điển hình trong giai đoạn này là vụ Công ty Ngọc Thảo và Ngân hàng Nam Đô. Trần Thị Hiếu, Giám đốc công ty Ngọc Thảo đã thao túng để sử dụng gần như toàn bộ các nguồn vốn huy động của Ngân hàng Nam Đô cho các hoạt động kinh doanh của mình dẫn đến thua lỗ làm ngân hàng phải đóng cửa kèm theo rất nhiều hệ lụy khác, nguồn: http://vnexpress.net/tin-tuc/phap-luat/vu-an-cong-ty-ngoc-thao-y-an-tu-hinh-hieu-bac-bo-de-nghi-tu-hinh-phuoc-cua-vks-1953182.html
(20) VCCI (2012), Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh
(21) Báo Pháp luật TPHCM 15/03/2013, http://plo.vn/kinh-te/vet-hom-tren-chiec-banh-pci-12644.html
(22) Xem thêm phân tích của Douglass North trong “Thể chế, thay đổi thể chế, và kết quả hoạt động kinh tế” xuất bản năm 1990.
(25) Chương trình Việt Nam tại Trường Harvard Kennedy và Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright (2012), Cải cách cơ cấu vì mục tiêu tăng trưởng, công bằng và chủ quyền quốc gia, Bài thảo luận chính sách chuẩn bị cho Chương trình Lãnh đạo Quản lý Cao cấp Việt Nam (VELP) tháng 2 năm 2012.
(26)OECD (2007), Economic Importance of Agriculture for Sustainable Development and Poverty Reduction: The Case Study of Vietnam, Paris.
(27) Theo Tổng cục Thống kê Việt Nam, tỷ lệ thất nghiệp của lao động trong độ tuổi năm 2012 là 1,99%, trong đó khu vực thành thị là 3,25%, khu vực nông thôn là 1,42%. Các tỷ lệ tương ứng năm 2011 là 2,22%, 3,60% và 1,60%
(28) Đặng Kim Sơn (2011), Giải quyết triệt để vấn đề đất đai: một trong những tiền đề của quá trình tái cơ cấu nền kinh tế, báo cáo tại Diễn đàn Kinh tế mùa Xuân 2012 của Ủy ban Kinh tế Quốc hội.
(29)Theo Tổng cục Thống kê Việt Nam, giá bán sản phẩm cây trồng ngắn ngày giảm 1,46%, cây ăn trái lâu năm giảm 2,64%, chăn nuôi giảm 9,09%, thủy sản nuôi trồng giảm 0,39% vào tháng 6 năm 2013 so với cùng kỳ 2012.
(30) Tạp chí Nhịp cầu Đầu tư, Nông thôn “bội thực” lao động dư thừa, 12 tháng 1 năm 2009.
(31) Đặng Kim Sơn (2011), Giải quyết triệt để vấn đề đất đai: một trong những tiền đề của quá trình tái cơ cấu nền kinh tế, báo cáo tại Diễn đàn Kinh tế mùa Xuân 2012 của Ủy ban Kinh tế Quốc hội.
(32) David Dapice (2011), Vai trò của nhà nước: Các mô hình châu Á cho Việt Nam, Bài viết chính sách cho Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc Việt Nam và Viện Chiến lược Phát triển, Bộ Kế hoạch Đầu tư.
(33) Tổng cục Thống kê Việt Nam, Niên giám Thống kê Việt Nam các năm khác nhau.
(34) “Sản xuất tại Mỹ, một lần nữa: Tại sao hoạt động sản xuất công nghiệp sẽ quay trở lại Mỹ”, Boston Consulting Group, tháng 8/2011.
(35) Như trên.
(36) Tổng cục Thống kê Việt Nam, Niên giám Thống kê Việt Nam các năm khác nhau.
(37) Số liệu về việc làm từ Hình e và Bảng 2 là khác nhau, vì Hình 3 chỉ bao hàm khối doanh nghiệp. Số liệu trong Bảng 2 lại bao gồm hộ gia đình hoặc lao động làm việc cho các cơ quan nhà nước, hai nhóm này thì không thuộc khu vực doanh nghiệp.
(38) Bài viết chính sách VELP năm 2012 đã mô tả chi tiết các cấu trúc sở hữu này.
(39) Xem Điều 10, Thông tư 13/2010/TT-NHNN, quy định về các tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của các TCTD.
(41) Xem tại: http://www.thebusiness.vn/doanh-nhan/do-minh-phu---ong-chu-doji-va-ong-chu-moi-cua-tienphong-bank-p2036.html
(42) Số liệu chính thức của các TCTD cho thấy tỷ lệ nợ xấu cuối 2012 chỉ 4,08%, tương đương khoảng 150 nghìn tỷ đồng, trong khi số liệu của cơ quan thanh tra NHNN cũng như Thống đốc NHNN đưa ra là từ 9-10%, tương đương hơn 310 nghìn tỷ đồng. Trong khi đó, nhiều đánh giá của các tổ chức độc lập đưa ra tỷ lệ 15% hay cao hơn.
(43) Bài phỏng vấn Tổng giám đốc VAMC của phóng viên Hồng Dung, Tạp chí Đầu tư Chứng khoán, truy cập tại
http://tinnhanhchungkhoan.vn/
(44) Thủ tướng Chính phủ, “Quyết định phê duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013-2020”, số 339/QĐ-TTg, 19/2/2013.
(45) Carmen M. Reinhart & Kenneth Rogoff, This Time Is Different: Eight Centuries of Financial Folly, NXB ĐH Princeton, 2010.
(46) Thoái nợ của hộ gia đình Việt Nam đã được bắt đầu ngay sau khi thị trường chứng khoán suy giảm vào năm 2008 và thị trường bất động sản suy giảm vào năm 2009. Thoái nợ công nằm trong tầm của Nhà nước, nhưng hiện chưa có động thái về chính sách.
(47) Số liệu do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam công bố.
(48) Riêng về gói tín dụng cho bất động sản nhà ở xã hội, tác động tích cực, nhưng chắc sẽ có quy mô hạn chế, sẽ nằm ở chỗ tín dụng đến tay người có nhu cầu thực sự không. Nếu tín dụng là để chủ yếu cho vay đối với doanh nghiệp có các dự án dở dang thì cho dù sẽ tháo gỡ khó khăn trực tiếp cho rất nhiều doanh nghiệp bất động sản, nhưng hệ quả sẽ là tiếp tục tạo ra một nguồn cung lớn về nhà ở hoàn thiện ra thị trường.
(49) Khi Trung Quốc thiết lập bốn công ty quản lý tài sản để giải quyết nợ xấu của hệ thống ngân hàng trong thập niên 1990, với một công ty tài sản cho mỗi ngân hàng lớn, thì họ đã cơ bản chọn giải pháp thứ nhất là đơn thuần in tiền và cấp cho các ngân hàng. Nợ xấu bị loại khỏi sổ sách ngân hàng theo mệnh giá và đưa vào các công ty quản lý tài sản, nghĩa là hình thành các công ty quản lý tài sản yếu kém nhưng tạm thời giải quyết được vấn đề nợ xấu của các ngân hàng. Đến nay sau hơn một thập niên, nhiều tổ chức tài chính đáng chú ý là những tổ chức đã cho các chính quyền địa phương vay với lượng dư nợ là 20 ngàn tỷ nhân dân tệ, một lần nữa đang tích tụ nợ xấu.
(50) Hàn Quốc là một trường hợp điển hình trong việc tái cơ cấu kinh tế và xử lý nợ xấu theo hướng này và vực dậy khu vực doanh nghiệp một cách nhanh chóng sau khủng hoảng 1997-98 .
(51) Xem thảo luận về giá lúa gạo và xăng dầu ở Việt Nam trong loạt Bài thảo luận chính sách của Chương trình Việt Nam và Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright năm 2008-2009.
(52) Không nên nhầm lẫn việc các DNNN không tăng giá hay tăng giá ít như là đóng góp của chúng vì về bản chất, đây là trợ cấp của nhà nước cho các đối tượng thụ hưởng chứ không phải là công quả của DNNN. Đấy là chưa kể đến việc cũng chính vì tình trạng trợ cấp này làm méo mó tín hiệu giá cả, khiến Việt Nam trở thành bãi rác công nghệ thấp thâm dụng năng lượng do giá năng lượng được trợ cấp.
(53) Lưu ý rằng việc sản xuất điện tự nó không có tính độc quyền tự nhiên.
(54) Diễn văn nhậm chức của Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng xác định các nhiệm vụ trọng tâm của Chính phủ nhiệm kỳ 2011-2016 ghi nhận rõ điều này: “Phải cải cách mạnh mẽ nền hành chính quốc gia nhằm nâng cao chất lượng quản trị công. Tăng cường sự tham gia của người dân và doanh nghiệp vào quá trình xây dựng chính sách và thể chế; đề cao vai trò phản biện xã hội và trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý trong việc hoạch định chính sách và đánh giá hiệu quả thực thi”, Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng (2011), Nhiệm vụ của Chính phủ nhiệm kỳ 2011-2016, Cổng TTĐT Chính phủ 31/07/2011 http://thutuong.chinhphu.vn/Home/Thu-tuong-neu-nhiem-vu-cua-Chinh-phu-nhiem-ky-moi/20117/12561.vgp
(55) Số liệu chi tiết có thể tải về từ http://info.worldbank.org/governance/wgi
(44) Thủ tướng Chính phủ, “Quyết định phê duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013-2020”, số 339/QĐ-TTg, 19/2/2013.
(45) Carmen M. Reinhart & Kenneth Rogoff, This Time Is Different: Eight Centuries of Financial Folly, NXB ĐH Princeton, 2010.
(46) Thoái nợ của hộ gia đình Việt Nam đã được bắt đầu ngay sau khi thị trường chứng khoán suy giảm vào năm 2008 và thị trường bất động sản suy giảm vào năm 2009. Thoái nợ công nằm trong tầm của Nhà nước, nhưng hiện chưa có động thái về chính sách.
(47) Số liệu do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam công bố.
(48) Riêng về gói tín dụng cho bất động sản nhà ở xã hội, tác động tích cực, nhưng chắc sẽ có quy mô hạn chế, sẽ nằm ở chỗ tín dụng đến tay người có nhu cầu thực sự không. Nếu tín dụng là để chủ yếu cho vay đối với doanh nghiệp có các dự án dở dang thì cho dù sẽ tháo gỡ khó khăn trực tiếp cho rất nhiều doanh nghiệp bất động sản, nhưng hệ quả sẽ là tiếp tục tạo ra một nguồn cung lớn về nhà ở hoàn thiện ra thị trường.
(49) Khi Trung Quốc thiết lập bốn công ty quản lý tài sản để giải quyết nợ xấu của hệ thống ngân hàng trong thập niên 1990, với một công ty tài sản cho mỗi ngân hàng lớn, thì họ đã cơ bản chọn giải pháp thứ nhất là đơn thuần in tiền và cấp cho các ngân hàng. Nợ xấu bị loại khỏi sổ sách ngân hàng theo mệnh giá và đưa vào các công ty quản lý tài sản, nghĩa là hình thành các công ty quản lý tài sản yếu kém nhưng tạm thời giải quyết được vấn đề nợ xấu của các ngân hàng. Đến nay sau hơn một thập niên, nhiều tổ chức tài chính đáng chú ý là những tổ chức đã cho các chính quyền địa phương vay với lượng dư nợ là 20 ngàn tỷ nhân dân tệ, một lần nữa đang tích tụ nợ xấu.
(50) Hàn Quốc là một trường hợp điển hình trong việc tái cơ cấu kinh tế và xử lý nợ xấu theo hướng này và vực dậy khu vực doanh nghiệp một cách nhanh chóng sau khủng hoảng 1997-98 .
(51) Xem thảo luận về giá lúa gạo và xăng dầu ở Việt Nam trong loạt Bài thảo luận chính sách của Chương trình Việt Nam và Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright năm 2008-2009.
(52) Không nên nhầm lẫn việc các DNNN không tăng giá hay tăng giá ít như là đóng góp của chúng vì về bản chất, đây là trợ cấp của nhà nước cho các đối tượng thụ hưởng chứ không phải là công quả của DNNN. Đấy là chưa kể đến việc cũng chính vì tình trạng trợ cấp này làm méo mó tín hiệu giá cả, khiến Việt Nam trở thành bãi rác công nghệ thấp thâm dụng năng lượng do giá năng lượng được trợ cấp.
(53) Lưu ý rằng việc sản xuất điện tự nó không có tính độc quyền tự nhiên.
(54) Diễn văn nhậm chức của Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng xác định các nhiệm vụ trọng tâm của Chính phủ nhiệm kỳ 2011-2016 ghi nhận rõ điều này: “Phải cải cách mạnh mẽ nền hành chính quốc gia nhằm nâng cao chất lượng quản trị công. Tăng cường sự tham gia của người dân và doanh nghiệp vào quá trình xây dựng chính sách và thể chế; đề cao vai trò phản biện xã hội và trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý trong việc hoạch định chính sách và đánh giá hiệu quả thực thi”, Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng (2011), Nhiệm vụ của Chính phủ nhiệm kỳ 2011-2016, Cổng TTĐT Chính phủ 31/07/2011 http://thutuong.chinhphu.vn/Home/Thu-tuong-neu-nhiem-vu-cua-Chinh-phu-nhiem-ky-moi/20117/12561.vgp
(55) Số liệu chi tiết có thể tải về từ http://info.worldbank.org/governance/wgi
(56) Theo kinh nghiệm của Luật Vật quyền Trung Hoa 2007, cần xác lập sở hữu đất đai rõ ràng, bao gồm đất thuộc sở hữu của chính quyền Trung ương, chính quyền các tỉnh, các đô thị, làng xã hương thôn độc lập (gọi là những pháp nhân công) và sở hữu của các tổ chức/cá nhân. Luật Vật quyền Trung Hoa đã làm mờ dần một cách thành công khái niệm “sở hữu toàn dân” như một chú dẫn chìm trong sở hữu nhà nước. Sau đó “sở hữunhà nước” lại được làm rõ thành quyền sở hữu của từng cấp chính quyền, một chế độ vật quyền rạch ròi có thể so sánh với chế độ sở hữu rõ ràng của bất kỳ quốc gia Phương Tây nào.
(57) Tham khảo kinh nghiệm các quốc gia Đông Á, với dân số 1,3 tỷ người Trung Quốc có 33 tỉnh, Hàn Quốc có 9 tỉnh, nguồn lực được phân bố không quá dàn trải, nhất là từ góc độ tản quyền kinh tế một cách hợp lý xuống cấp tỉnh. Nhìn xuống Đông Nam Á, tương tự như Việt Nam, Thái Lan có 75 tỉnh, Philippines có 80 tỉnh, các quốc gia này có nguồn lực bị phân tán kém hiệu quả hơn. Về các vùng kinh tế ở Việt Nam, tham khảo thêm:http://chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/noidungvungkinhtetrongdiemquocgia?articleId=10000721
