Bài thảo luận chính sách chuẩn bị cho
CHƯƠNG TRÌNH LÃNH ĐẠO QUẢN LÝ CAO CẤP VIỆT NAM (VELP)
15 tháng 8 năm 2013
Harvard Kennedy School, 26-30/8/2013
Bài viết này (1) được chuẩn bị cho Chương trình Lãnh đạo Quản lý Cao cấp Việt Nam (VELP) hàng năm lần thứ tư, được tổ chức tại Trường Harvard Kennedy trong thời gian 26-30/8 /2013. Mục tiêu của bài viết này là cung cấp các phân tích về một số thách thức chính sách công chủ yếu của Việt Nam cho các thành viên của Diễn đàn VELP, bao gồm các quan chức chính phủ Việt Nam, học giả quốc tế, và giám đốc điều hành công ty. Bài viết này không hướng tới việc phân tích một cách toàn diện nền kinh tế Việt Nam mà chỉ tập trung một cách có chọn lọc vào những ưu tiên của Chính phủ Việt Nam, được thể hiện trong các thông điệp chính sách ban hành trong năm qua. Bài viết này hiện nay vẫn ở dạng dự thảo. Nhóm tác giả mong nhận được nhiều đóng góp quý báu của các thành viên trong Diễn đàn VELP để có thể hoàn chỉnh bài viết sau khi VELP kết thúc. Hy vọng rằng bài viết này sẽ đóng vai trò như một chất xúc tác cho các cuộc thảo luận không chỉ giữa các thành viên của VELP mà còn trong cộng đồng hoạch định và phân tích chính sách lớn hơn ở Việt Nam.
Harvard Kennedy School, 26-30/8/2013
Bài viết này (1) được chuẩn bị cho Chương trình Lãnh đạo Quản lý Cao cấp Việt Nam (VELP) hàng năm lần thứ tư, được tổ chức tại Trường Harvard Kennedy trong thời gian 26-30/8 /2013. Mục tiêu của bài viết này là cung cấp các phân tích về một số thách thức chính sách công chủ yếu của Việt Nam cho các thành viên của Diễn đàn VELP, bao gồm các quan chức chính phủ Việt Nam, học giả quốc tế, và giám đốc điều hành công ty. Bài viết này không hướng tới việc phân tích một cách toàn diện nền kinh tế Việt Nam mà chỉ tập trung một cách có chọn lọc vào những ưu tiên của Chính phủ Việt Nam, được thể hiện trong các thông điệp chính sách ban hành trong năm qua. Bài viết này hiện nay vẫn ở dạng dự thảo. Nhóm tác giả mong nhận được nhiều đóng góp quý báu của các thành viên trong Diễn đàn VELP để có thể hoàn chỉnh bài viết sau khi VELP kết thúc. Hy vọng rằng bài viết này sẽ đóng vai trò như một chất xúc tác cho các cuộc thảo luận không chỉ giữa các thành viên của VELP mà còn trong cộng đồng hoạch định và phân tích chính sách lớn hơn ở Việt Nam.
“Đặt yêu cầu cải cách thủ tục hành chính ngay trong quá trình xây dựng thể chế, tổng kết kinh nghiệm thực tiễn và tăng cường đối thoại giữa Nhà nước với doanh nghiệp và nhân dân; mở rộng dân chủ, phát huy vai trò của các tổ chức và chuyên gia tư vấn độc lập trong việc xây dựng thể chế, chuẩn mực quốc gia về thủ tục hành chính; giảm mạnh các thủ tục hiện hành. Công khai các chuẩn mực, các quy định hành chính để nhân dân giám sát việc thực hiện. Tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm trong hoạt động công vụ”.
Khu vực DNNN luôn chiếm vị trí trung tâm trong chiến lược phát triển kinh tế của Việt Nam. Chính phủ kỳ vọng khu vực này là nòng cốt để kinh tế nhà nước thực hiện được vai trò chủ đạo; là lực lượng vật chất để Nhà nước định hướng, điều tiết nền kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô; phải nâng cao sức cạnh tranh và hiệu quả kinh doanh; và phải hoàn thành các nhiệm vụ xã hội và công ích.(5) Quả thật, cho đến cuối thập niên 1990, khi khu vực doanh nghiệp tư nhân mới manh nha thành hình sau nhiều năm bị trói buộc, việc Chính phủ chọn khu vực DNNN đóng vai trò trung tâm trong nền kinh tế và là động lực chính của tăng trưởng là điều dễ hiểu. Thế nhưng trong vòng hơn một thập niên trở lại đây, với sự lớn mạnh không ngừng của khu vực tư nhân kể từ khi Luật Doanh nghiệp 1999 có hiệu lực và Hiệp định Thương mại Song phương Việt Nam – Hoa Kỳ (2001) được ký kết, vai trò của khu vực DNNN trên thực tế đang ngày càng giảm dần (xem Bảng 1).
Số liệu của Bảng 1 cho thấy trong tất cả các chỉ tiêu, từ vốn đầu tư và GDP cho đến ngân sách, việc làm, và giá trị sản xuất công nghiệp, tỷ trọng đóng góp của khu vực nhà nước đều giảm mạnh trong suốt 12 năm trở lại đây. Nguyên nhân cơ bản của tình trạng này là do hiệu quả của khu vực kinh tế nhà nước thấp hơn nhiều so với khu vực tư nhân, không những thế lại đang ngày một giảm.(6) Như vậy, hiệu quả và vai trò của khu vực DNNN ngày một suy giảm so với khu vực tư nhân, đồng thời đóng góp của khu vực DNNN cho nền kinh tế hoàn toàn không tương xứng với những ưu ái và nguồn lực mà khu vực này đang được hưởng.
Thứ năm, chính những biệt đãi về vai trò, vị thế, và nguồn lực kể trên đã nuôi dưỡng sự thụ động, phụ thuộc, thậm chí là ỷ lại, của các DNNN. Điều này, cộng với tính chất quan liêu vốn có của hệ thống nhà nước, dần dần làm thui chột sự chủ động, sáng tạo và tính chịu trách nhiệm của các DNNN mà kết quả cuối cùng là sự trì trệ và kém hiệu quả.
Thứ sáu, khi các DNNN trì trệ, kém hiệu quả mà vẫn được đóng vai trò chủ đạo thì Nhà nước lại càng phải bơm thêm nguồn lực, thậm chí để cứu những DNNN đã và đang trên bờ vực phá sản – hiện tượng mà thuật ngữ kinh tế gọi là “giới hạn ngân sách mềm”. Như vậy, các DNNN này không những không phải chịu kỷ luật khắc nghiệt “lời ăn – lỗ chịu” của thị trường, mà còn không phải đối diện với kỷ cương của nhà nước. Gánh nặng do sự trì trệ, kém hiệu quả của khu vực DNNN này sau đó được chuyển thành gánh nặng ngân sách và nợ công, mà người chịu gánh nặng sau cùng chính là những người đóng thuế và những thế hệ tương lai của đất nước.
Nhìn từ góc độ quản trị, mọi yếu kém của DNNN đều bắt nguồn từ quyền sở hữu không rõ ràng. Mặc dù các DNNN đã được chuyển đổi thành các công ty, đặc biệt là DNNN 100% vốn Nhà nước được chuyển thành Công ty TNHH một thành viên theo Nghị định 25/2010/NĐ-CP, nhưng chúng vẫn thuộc sở hữu toàn dân và do nhà nước đại diện. Tùy theo quy mô của từng DNNN, quyền đại diện sở hữu của nhà nước được thực hiện bởi Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty. Cơ chế đại diện sở hữu nhiều tầng này cộng với tính hình thức của tất cả các tầng đại diện tạo ra một khoảng cách diệu vợi giữa những người chủ sở hữu cuối cùng với những người đại diện của mình. Bên cạnh đó, những hạn chế khác về quản trị (như thông tin kém minh bạch, thiếu trách nhiệm giải trình, sự tham gia hạn chế của công chúng) làm cho DNNN giống như những “hộp đen” trong nhận thức của người dân. Kết quả là những người chủ sở hữu cuối cùng – 90 triệu người dân Việt Nam – không thể thực thi được quyền sở hữu của mình, và do vậy quyền sở hữu thực sự, quyền kiểm soát (control rights) và quyền định đoạt cuối cùng (residual rights) đối với tài sản của DNNN đều nằm hoàn toàn trong tay các cơ quan nhà nước và các thể chế đại diện của nó.
Vậy quyền đại diện sở hữu của nhà nước tại các DNNN được thực hiện như thế nào?
Trên thực tế, quyền này không được thực thi một cách thống nhất mà có tính chia cắt, thậm chí cát cứ. Theo tác giả Trần Tiến Cường (10) “chức năng đại diện chủ sở hữu DNNN do rất nhiều cơ quan thực hiện, hợp thành hệ thống theo chiều dọc (từ trung ương đến địa phương) và hệ thống theo chiều ngang (gồm nhiều Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ)”. Cụ thể là đến cuối năm 2011, chỉ riêng 1.309 DNNN có 100% vốn nhà nước đã có tới 101 đầu mối vừa là đại diện chủ sở hữu nhà nước, đồng thời thực hiện chức năng quản lý, giám sát.(11) Vì không có cơ quan nào chịu trách nhiệm chính về đại diện sở hữu nhà nước, đồng thời cơ chế phối hợp chưa thống nhất và thiếu hiệu quả nên hiệu lực quản lý của nhà nước rất yếu.
Cho đến nay trong khu vực DNNN, quyền đại diện sở hữu, thẩm quyền quản lý nhà nước, và chức năng quản lý – điều hành kinh doanh vẫn bị trộn lẫn vào nhau – hiện tượng thường được gọi là “ba trong một” trong hệ thống quản lý DNNN. Đồng thời, trong thẩm quyền quản lý nhà nước lại thiếu sự tách bạch giữa các vai trò của bộ chủ quản, cơ quan hoạch định chính sách, và cơ quan điều tiết – một tình trạng “ba trong một” nữa trong hệ thống quản lý DNNN.(12) Rõ ràng là những cơ quan này có mục tiêu, chức năng, vai trò, nhiệm vụ, và công cụ khác nhau, vì vậy khi trộn “ba trong một”, tất yếu sẽ dẫn tới nhiều sự chồng chéo và lẫn lộn trong những khía cạnh này, từ đó gây ra nhiều mâu thuẫn và xung đột lợi ích, làm triệt tiêu hiệu quả và hiệu lực của toàn bộ hệ thống quản trị DNNN.(13) Kết quả cuối cùng là sự thất bại của nhiều tập đoàn và tổng công ty, trong đó tiêu biểu là Vinashin, Vinalines và Sông Đà như chúng ta đã chứng kiến trong thời gian qua.
Sự xung đột lợi ích trong điều tiết – ví dụ như khi bộ chủ quản đồng thời là cơ quan điều tiết nên tìm cách bảo vệ quyền lợi cho các doanh nghiệp trực thuộc mình – bản thân đã nguy hiểm, nhưng nó còn trở nên nguy hiểm hơn khi các doanh nghiệp được bảo vệ vừa kém hiệu quả vừa có vị thế độc quyền. Ở Việt Nam, sự bảo vệ này nhiều khi được khoác tấm áo thị trường – cụ thể là DNNN độc quyền được phép “định giá theo cơ chế thị trường”. Cần nhớ rằng cơ chế giá thị trường chỉ thực sự tồn tại trong môi trường cạnh tranh chứ không thể hình thành trong môi trường độc quyền. Nói cách khác, việc DNNN độc quyền được định giá theo cơ chế thị trường là một biểu hiện của tình trạng quyền lực nhà nước bị lợi dụng để bảo vệ lợi ích cho một nhóm thiểu số doanh nghiệp với cái giá phải trả của toàn bộ nền kinh tế. Khi DNNN không bị ép buộc phải cạnh tranh – tức là không phải chịu kỷ luật của thị trường, đồng thời không chịu sự điều tiết và giám sát của nhà nước – tức là không phải chịu kỷ cương của nhà nước, thì để vãn hồi hiệu quả, ít nhất nó cũng phải chịu sự giám sát của xã hội. Thế nhưng với tình trạng kém minh bạch thông tin ở các DNNN hiện nay thì khả năng giám sát của xã hội cũng hết sức hạn chế.
Quyền sở hữu tuy được ghi nhận, song được bảo vệ không hữu hiệu
Quyền tài sản của doanh nghiệp nói riêng và của người dân nói chung đã được ghi nhận bởi nhiều đạo luật thành văn của Việt Nam. Tuy nhiên, trên thực tế quyền sở hữu, nhất là các tài sản gắn liền với đất, vẫn còn chưa chắc chắn. Sự bảo hộ của nhà nước còn kém hiệu quả, thậm chí quyền tài sản của doanh nghiệp dễ dàng bị vi phạm mà chưa nhận được sự can thiệp bảo hộ một cách hiệu quả của nhà nước. Ví dụ quyền sử dụng đất của doanh nghiệp vẫn có thể bị Nhà nước thu hồi vì các lý do được định nghĩa rộng rãi như vì mục tiêu phát triển kinh tế. Quy định có phần mơ hồ này cần phải được thắt chặt lại để bảo vệ chắc chắn hơn các quyền của người sử dụng đất, tránh các nguy cơ nhân danh mục tiêu phát triển kinh tế để thu hồi tài sản và đất đai của doanh nghiệp và người dân một cách không thỏa đáng. Theo số liệu điều tra PCI 2012 có đến 61% doanh nghiệp được hỏi cho rằng tính ổn định của mặt bằng kinh doanh của họ chỉ ở mức trung bình. Điều này có nghĩa là một số lượng lớn các doanh nghiệp phải đối mặt với rủi ro bị thu hồi mặt bằng sản xuất hiện hữu. Cũng cần lưu ý thêm rằng, cũng theo PCI 2012, chỉ có 36% số doanh nghiệp được hỏi tin rằng họ sẽ được đền bù thỏa đáng nếu mặt bằng kinh doanh của họ bị thu hồi.(14)
Vấn đề tiếp theo là nhiều doanh nghiệp tư nhân trên thực tế có sở hữu cổ phần hoặc có liên hệ mật thiết với các ngân hàng thương mại cổ phần. Hậu quả là nhiều ngân hàng thương mại cổ phần có nguy cơ bị thao túng để trở thành công cụ huy động vốn cho các doanh nghiệp này sử dụng tiền nhàn rỗi trong các tầng lớp dân cư vào các mục đích đầu cơ.(17) Những rắc rối hiện nay của kinh tế Việt Nam có một phần nguyên nhân từ sự phân bổ nguồn lực thiên lệch này. Sau một thời gian tập trung cấu trúc lại hệ thống ngân hàng và xử lý nợ xấu (giai đoạn 1999-2004), sự liên kết giữa một số doanh nghiệp và ngân hàng thương mại trở nên phổ biến. Như sẽ được phân tích chi tiết hơn trong các phần tiếp theo của Báo cáo này, sở hữu chéo trong các ngân hàng cổ phần hiện nay trở thành một rủi ro khó kiểm soát, làm giảm hiệu lựcgiám sát của Nhà nước đối với thị trường tài chính. Với lợi thế trong quan hệ của mình, doanh nghiệp thân hữu thâu tóm được đất đai cho những dự án kinh doanh bất động sản. Sẵn có quyền kiểm soát hoặc quan hệ thân hữu với ngân hàng, một lượng vốn lớn đã được đầu cơ vào bất động sản. Điều này tạo ra bong bóng bất động sản và nhiều hệ lụy tiêu cực cho nền kinh tế.
Cuốn theo trào lưu đó, không ít doanh nghiệp đã chuyển từ hoạt động sản xuất kinh doanh tạo ra giá trị gia tăng cho nền kinh tế sang các hoạt động đầu cơ, thương mại, nhất là kinh doanh bất động sản với suất sinh lợi cao trong bối cảnh thị trường đang nóng lên. Khi bong bóng vỡ và thị trường bất động sản đóng băng như hiện nay, doanh nghiệp có quy mô lớn rơi vào tình trạng khốn đốn, từ đó tăng nợ xấu của các ngân hàng thương mại, điều ấy đe dọa sự ổn định của hệ thống tài chính và ảnh hưởng nghiêm trọng đến tăng trưởng kinh tế. Nói cách khác, sự phân bổ nguồn lực thiên lệch trong nội bộ khu vực doanh nghiệp tư nhân đã làm thay đổi hành vi kinh doanh của họ. Sự sáng tạo, tinh thần doanh nhân không được vun đắp. Ngược lại, cơ chế phân bổ nguồn lực hiện tại đã kích thích tâm lý đầu cơ, gây dựng quan hệ, tạo ra sự không minh bạch và những hệ lụy khôn lường cho nền kinh tế và xã hội nói chung.
Cũng như bất kỳ nơi nào trên thế giới, khi mà sự tác động của các nhóm lợi ích khác nhau trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách là điều không thể tránh khỏi thì việc tạo ra một môi trường cạnh tranh bình đẳng giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhau là giải pháp khả thi hơn cả. Việc mong mỏi các doanh nghiệp tự động “vứt bỏ” các mối lợi của mình là không thực tế. Do vậy Chính phủ nên tập trung vào việc tạo ra các thể chế để tất cả các doanh nghiệp có thể cạnh tranh với nhau một cách minh bạch và bình đẳng trong cả hoạt động sản xuất kinh doanh và việc tạo ảnh hưởng hay vận động quá trình hoạch định chính sách. Khi các “rào cản” gia nhập bị gỡ bỏ, các doanh nghiệp phải tự cạnh tranh bình đẳng với nhau trong việc giành giật thị trường và các nguồn lực. Lúc này các doanh nghiệp sẽ tự chế tài lẫn nhau và nhu cầu có những luật chơi công bằng sẽ hiện hữu. Khi đó, cho dù phải cạnh tranh với nhau, nhưng các doanh nghiệp sẽ có thể cùng ngồi lại với nhau để đề xuất hoặc “giúp” Chính phủ thiết kế ra những luật chơi công bằng hơn.
Nhũng nhiễu của bộ máy quản lý nhà nước
Sau khi thực thi Luật Doanh nghiệp năm 1999, môi trường kinh doanh của Việt Nam đã được cải thiện đáng kể, đồng thời với việc rà soát loại bỏ giấy phép con và đẩy mạnh cải cách hành chính. Tuy nhiên, trong thời gian gần đây tình trạng nhũng nhiễu doanh nghiệp có vẻ đang trở lại.(18) Mặc dù được nhiều chuyên gia đánh giá là chưa phản ánh hết mức độ khó khăn của khu vực tư nhân ở Việt Nam, Báo cáo môi trường kinh doanh 2013 của Ngân hàng Thế giới xếp hạng Việt Nam thứ 99 trong 185 nền kinh tế toàn cầu, vị trí này hoàn toàn ở mức trung bình và không được cải thiện trong nhiều năm qua.(19) Báo cáo chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh năm 2012 của VCCI cũng chỉ ra rằng, cải cách hành chính công trong lĩnh vực sau đăng ký kinh doanh không có bước tiến mới.(20)Trong bối cảnh môi trường kinh doanh không được cải thiện đáng kể, một phần lớn thời gian và tiền bạc của doanh nghiệp được tiêu tốn để đáp ứng các thủ tục quản lý còn thiếu tường minh và không nhất quán từ phía các cơ quan quản lý nhà nước.
Thiếu vắng các thể chế hỗ trợ thị trường có hiệu quả
Doanh nghiệp tư nhân chỉ có thể hoạt động ổn định, nếu hệ thống pháp luật hợp đồng, thực thi khế ước, pháp luật và hệ thống giao dịch bảo đảm được rõ ràng, cơ chế giải quyết tranh chấp kinh doanh đáng tin cậy được hỗ trợ bởi một hệ thống tư pháp không thiên vị, đưa ra các phán quyết công bằng và có thể thi hành với thời gian và chi phí hợp lý. Các cuộc điều tra về môi trường kinh doanh của Ngân hàng Thế giới và chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) của VCCI đều cho thấy những thể chế này còn hoạt động rất kém hiệu quả. Trích đoạn từ báo chí trong nước có thể cho thấy cảm nhận của doanh nghiệp về chất lượng và hiệu quả của các thiết chế pháp lý ở Việt Nam được VCCI đo lường năm 2012 như sau:
“PCI được thể hiện dưới dạng biểu đồ tròn, trông như một chiếc bánh có điểm lồi, điểm lõm ở từng chỉ số. Ở PCI 2012, chiếc bánh mà ở hầu hết các tỉnh đều lõm sâu một góc, ngay chỉ số “Thiết chế pháp lý”. Trong bảng phân tích, nhóm nghiên cứu đánh giá về chỉ số này rằng: DN giảm tin tưởng rằng hệ thống pháp luật sẽ bảo vệ đất đai, tài sản, hợp đồng của mình. DN ngày càng ít tin tưởng rằng một cán bộ làm sai thì mình có thể đi khiếu nại. DN ít tin tưởng và ít sử dụng tòa án để giải quyết tranh chấp hợp đồng… Nói nôm na là DN ngày càng giảm lòng tin vào công lý”.(21)
Khi các thiết chế pháp lý kém hiệu quả và không được doanh nghiệp tin dùng, xuất hiện tình trạng mà Douglas North đã dự báo trước đây nhiều thập kỷ, áp dụng vào Việt Nam có thể nhận xét khái quát rằng: “Trong môi trường mà quyền tài sản không an toàn, pháp luật kém hiệu lực, tồn tại nhiều rào cản gia nhập thị trường và cản trở của độc quyền, để tối đa hóa lợi nhuận, các công ty tư nhân của Việt Nam thường chỉ chạy theo các mục tiêu trước mắt (thậm chí là đánh quả và chộp giật), ít đầu tư vào tài sản cố định, và thường có quy mô nhỏ. Hệ quả là các doanh nghiệp có tỷ suất lợi nhuận cao nhất thường xuất hiện trong các lĩnh vực thương mại hay có tính đầu cơ và tìm kiếm đặc quyền – đặc lợi (rent-seeking). Các công ty sản xuất lớn, có vốn cố định đáng kể, sẽ chỉ tồn tại được với ô dù bảo vệ của chính phủ thông qua trợ cấp, bảo hộ thuế quan, và quan hệ có đi có lại – vốn là những hành vi không thể mang lại hiệu quả cho nền kinh tế”.(22)
Đặc biệt, khi nền kinh tế gặp khó khăn, cơ chế phá sản, hay còn gọi là “sự phá hủy mang tính sáng tạo” cần được thiết lập để thị trường thanh lọc các doanh nghiệp yếu kém. Xét về mặt kinh tế, phá sản là quá trình phân bổ lại nguồn lực từ người sử dụng kém hiệu quả sang người sử dụng có hiệu quả hơn. Tiến trình này vẫn chưa diễn ra suôn sẻ ở Việt Nam. Do Luật phá sản không được thực thi trên thực tế, hàng chục ngàn doanh nghiệp đã thông báo ngừng hoạt động, song rất ít doanh nghiệp được tuyên bố phá sản, chúng biến thành những xác chết biết đi (Zombie). Cụ thể, theo số liệu thống kê chính thức, trong giai đoạn 2008- 2011, ngành tòa án chỉ nhận được 636 đơn yêu cầu phá sản doanh nghiệp và chỉ có 45 vụ ra được quyết định tuyến bố phá sản.(23) Điều này không tương xứng so với gần 30% doanh nghiệp được cho là mất khả năng thanh toán, đã tạm ngừng hoạt động do vỡ nợ trong số 600 nghìn doanh nghiệp vẫn còn đăng ký kinh doanh về danh nghĩa.(24)
Không thực thi được Luật Phá sản, các chủ nợ và doanh nghiệp mắc nợ thiếu đi những cơ chế hữu hiệu để tái cấu trúc các khoản nợ và thực thi các cam kết phục hồi, tái tổ chức doanh nghiệp một cách nhân văn và có trật tự. Nợ quá hạn từ các doanh nghiệp mất khả năng thanh toán lan rộng sang các doanh nghiệp khác, làm lây lan căn bệnh mất khả năng thanh toán, phá hủy kỷ luật hợp đồng, xói mòn niềm tin vào đối tác trong kinh doanh. Một khi hệ thống tư pháp để giải quyết tranh chấp kinh doanh chưa hiệu quả, ngay lập tức xuất hiện những cơ chế xiết nợ phi chính thức khác. Làn sóng vỡ nợ cộng với cơ chế giải quyết nợ khó đòi trong khu vực tư nhân không theo những trình tự minh bạch trên thực tế đang là mối đe dọa lớn có thể cuốn trôi những thành quả hơn xây dựng khu vực kinh tế tư nhân kể từ khi Luật Doanh nghiệp có hiệu lực hơn một thập kỷ trước đây.
Tóm lại, các yếu kém về thể chế đã giải thích sự phát triển thiên lệch và nguy cơ tiềm ẩn dẫn tới đổ vỡ hàng loạt trong khu vực doanh nghiệp tư nhân ở Việt Nam. Nhiều doanh nghiệp tư nhân có mức độ tăng trưởng quy mô đột biến chủ yếu nhờ vào các hoạt động thương mại hoặc đầu cơ, nhất là dồn vốn vào kinh doanh bất động sản. Ngược lại, nếu không có quan hệ, các doanh nghiệp nhỏ và vừa một phần bị chèn ép bởi khu vực DNNN, một phần bị mất lợi thế bởi doanh nghiệp thân hữu, không thể đầu tư lâu dài để tăng quy mô trở thành những doanh nghiệp có quy mô đáng kể hơn. Điều này giải thích vì sao các doanh nghiệp tư nhân quy mô lớn, dựa trên sản phẩm có sức cạnh tranh cao, hay sản phẩm riêng biệt tạo ra nhiều gia trị gia tăng cho xã hội gần như chưa xuất hiện. Ba mươi năm cải cách ở Việt Nam chắc chắn đã góp phần giúp không ít doanh nhân tích lũy nhiều của cải, song chưa tạo ra được một thế hệ các nhà công nghiệp gắn liền tên tuổi và sự nghiệp của mình với sự hình thành và phát triển các cụm ngành công nghiệp quốc gia.
Phần IV. Nông nghiệp
Kể từ khi Việt Nam bắt đầu Đổi mới, khu vực nông nghiệp (gồm cả nông nghiệp, lâm nghiệp và nuôi trồng thủy sản) luôn có đóng góp quan trọng vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Theo định hướng xuất khẩu và có năng lực cạnh tranh cao, sản xuất nông nghiệp phát triển nhờ vào sự tăng trưởng năng suất nhanh chóng. Từ năm 2001 đến 2009, năng suất nông nghiệp ở Việt Nam tăng trưởng bình quân 4,6%/năm, cao nhất trong các nước Đông Nam Á.(25) Tính toán đóng góp năng suất các nhân tố sản xuất tổng hợp (TFP) vào tăng trưởng nông nghiệp cũng cho thấy một bức tranh tương tự. Theo Bảng 3, cho đến giữa thập niên 2000, TFP đóng góp tới gần 60% tăng trưởng GDP nông nghiệp.
Đảng Cộng Sản Việt Nam, Chiến lược Phát triển kinh tế-xã hội
2011-2020, Văn kiện Đại hội Đảng XI.(2)
“Thể chế là yếu tố quan trọng hàng đầu trong việc phân bổ và sử dụng hiệu quả các nguồn lực, ổn định kinh tế vĩ mô và tăng trưởng bền vững. Thể chế có chất lượng cao với thủ tục hành chính đơn giản, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình đầy đủ sẽ tạo ra môi trường thuận lợi cho đầu tư kinh doanh, ngăn chặn tham nhũng lãng phí, góp phần quan trọng nâng cao sức cạnh tranh tổng thể của nền kinh tế”.
Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng, kiên quyết khắc phục yếu kém, vượt
qua khó khăn, tiếp tục kiềm chế lạm phát, bảo đảm tăng trưởng, đưa
đất nước phát triển bền vững, Thông điệp Đầu năm mới 2013 (3).
Phần I. Giới thiệu
A. Thể chế - động cơ cho tăng trưởng và thịnh vượng
Acemoglu và Robinson kết thúc một chương trong cuốn sách nổi tiếng “Vì sao các quốc gia thất bại?” bằng điệp khúc “Thể chế, thể chế, thể chế”, với thông điệp rõ ràng rằng: phát triển, thịnh vượng, xã hội hài hòa, dân chủ và tiến bộ, hết thảy đều có thể giải thích từ cấu trúc thể chế của mỗi xã hội. Vì lẽ đó, muốn đạt tới thịnh vượng, cải cách thể chế phải là chìa khóa. Tuy mức độ nhấn mạnh tùy từng thời điểm có khác nhau, song “cải cách thể chế” cũng luôn là mối quan tâm của Đảng và Chính phủ Việt Nam trong gần 3 thập kỷ Đổi mới. Xây dựng thể chế kinh tế thị trường, hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước, nâng cao hiệu quả quản lý bằng pháp luật là những định hướng được tái khẳng định nhiều lần trong các văn kiện chính trị của Đảng, và gần đây nhất được xác định là một trong ba khâu đột phá tại Đại hội XI của Đảng. Trong hoạt động hành pháp, Chính phủ cũng ưu tiên xây dựng thể chế. Chương trình hành động của Chính phủ nhiệm kỳ 2011-2016, Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020, trích đoạn nêu trên trong Thông điệp Năm mới 2013 của Thủ tướng Chính phủ đều nhấn mạnh ưu tiên xây dựng thể chế.(4) Điều này cũng tương thích với Chương trình lập pháp của Quốc hội khóa XIII cho tới năm 2016, trong đó xác định rất rõ ưu tiên cải cách thể chế. Quan trọng bậc nhất là việc sửa đổi Hiến pháp 1992, từ đó kéo theo sửa đổi các luật về tổ chức bộ máy nhà nước như Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật tổ chức tòa án nhân dân, Luật ngân sách, Luật đầu tư công và các đạo luận liên quan đến nhiều lĩnh vực quản trị nhà nước khác.
Những nỗ lực và quyết tâm cải cách thể chế của Việt Nam hoàn toàn phù hợp với xu thế toàn cầu, vì lẽ đó nhận đã được sự ủng hộ của cộng đồng quốc tế, các nhà tài trợ và đầu tư quốc tế. Uy tín quốc tế, sức hấp dẫn của Việt Nam đối với các nhà đầu tư quốc tế phụ thuộc đáng kể vào thành công trong việc xây dựng một quốc gia tuân thủ chế độ pháp quyền, có một nền hành chính nhất quán, minh bạch, đáng tin cậy và một hệ thống pháp luật có chất lượng cao, hài hòa với thông lệ và các chuẩn mực quốc tế phổ biến.
Như vậy, để duy trì ổn định và đảm bảo phát triển bền vững, cần ưu tiên cải cách thể chế, đó là một nhận thức đã đạt được đồng thuận cao, được chia sẻ rộng rãi từ giới lãnh đạo cao cấp cho tới các giai tầng xã hội Việt Nam. Tuy nhiên, nói thường dễ hơn làm. Qua gần ba thập kỷ cải cách, những bất cập trong quản lý kinh tế và xã hội, từ việc lớn như ổn định nền kinh tế vĩ mô, ngăn chặn suy thoái, kiểm soát nợ công, cho tới những lo toan đời thường như kẹt xe, bệnh viện quá tải và tai nạn giao thông mỗi ngày, hết thảy các bất cập trong quản lý đó suy cho cùng đều có một phần nguyên nhân sâu xa từ chất lượng thể chế yếu kém.
Luận điểm chính xuyên suốt Báo cáo này có thể diễn đạt ngắn gọn như sau: thể chế yếu kém chính là nguyên nhân sâu xa đã dẫn tới những bất ổn của nền kinh tế và nguy cơ suy thoái kinh tế hiện nay. Các nguy cơ về kinh tế, chính trị và xã hội ngày nay đều có thể lý giải được bởi những cuộc cải cách thể chế bị trì hoãn hoặc chưa được tiến hành triệt để trong quá khứ. Để phục hồi tăng trưởng, luận điểm chính của Báo cáo này là cần tận dụng những cơ hội cải cách thể chế trong các năm tới để tiếp tục trao quyền kinh tế và chính trị mạnh mẽ hơn cho người dân.
B. Tóm lược về bài viết này
Báo cáo này nhằm cung cấp bối cảnh cho thảo luận chính sách trong Chương trình Lãnh đạo Quản lý Cao cấp Việt Nam (VELP) thường niên. Đây là công trình nghiên cứu đang thực hiện, chưa phải là báo cáo cuối cùng. Trong Chương trình VELP 2013, chúng tôi hy vọng sẽ nhận được các ý kiến đóng góp và thảo luận từ các thành viên để hoàn thiện các phân tích trong báo cáo. Sau khi VELP 2013 kết thúc, các tác giả sẽ tổng hợp các ý kiến này để đưa ra bản báo cáo cuối cùng trình Chính phủ.
Nền kinh tế Việt Nam hiện đang trải qua giai đoạn tăng trưởng thấp nhất kể từ Đổi mới và thấp gần như tương đương so với thời kỳ hậu khủng hoảng tài chính khu vực 1997-1998. Một phần của nguyên nhân chắc chắn liên quan đến những trục trặc của các nền kinh tế ở Liên minh châu Âu và Bắc Mỹ. Nhưng lý do chính khiến nền kinh tế Việt Nam tăng trưởng chậm lại chính là vì ba trong bốn động cơ của cỗ máy tăng trưởng kinh tế đang trục trặc. Bốn động cơ tăng trưởng này là khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN), khu vực tư nhân trong nước, nông nghiệp, và khu vực đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Trong những năm đầu của thế kỷ này, khu vực FDI và tư nhân trong nước bắt đầu phát triển mạnh, ngành nông nghiệp cũng hoạt động tốt. Khu vực doanh nghiệp nhà nước tuy kết quả không tốt nhưng cũng chỉ là một trong bốn động cơ tăng trưởng. Tuy nhiên, từ khi các tổng công ty (TCT) được chuyển ào ạt thành tập đoàn kinh tế (TĐKT), những yếu kém cơ bản của khu vực DNNN bộc lộ ngày càng rõ, đặc biệt là dưới tác động của bất ổn kinh tế vĩ mô trong nước và khủng hoảng kinh tế toàn cầu. Kết quả là sự sụp đổ của một số TĐKT và sự kém hiệu quả của khu vực DNNN đã được phơi bày, những điều này đã góp phần tạo ra những trục trặc hiện nay của hệ thống ngân hàng. Những trục trặc này, đến lượt mình, tác động tiêu cực đến kết quả kinh doanh của hai động cơ tăng trưởng nội địa khác là khu vực tư nhân và nông nghiệp. Duy nhất chỉ còn khu vực FDI là tiếp tục có kết quả tốt chủ yếu nhờ các doanh nghiệp FDI không hoàn toàn lệ thuộc vào hệ thống thể chế trong nước, đồng thời đang được hưởng lợi từ việc các ngành thâm dụng lao động bắt đầu dời khỏi Trung Quốc do tiền lương ở nước này tăng cao.
Báo cáo này gồm 8 phần. Sau phần Giới thiệu, Phần 2 thảo luận về khu vực kinh tế nhà nước và xác định các nguyên nhân của đổ vỡ, trì trệ và yếu kém từ góc nhìn cải cách thể chế. Phần 3 thảo luận về khu vực kinh tế tư nhân, đặc biệt từ góc nhìn của sự phân tán và kém hiệu quả của các thể chế hỗ trợ thị trường. Phần 4 thảo luận thành tựu và khó khăn trong lĩnh vực nông nghiệp. Phần 5 đánh giá tình hình khu vực có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài, các thành công và hạn chế từ góc nhìn thể chế. Phần 6 đánh giá khu vực ngân hàng thương mại và thảo luận các giải pháp thể chế nhằm lành mạnh hóa lĩnh vực này. Phần 7 thảo luận ba lựa chọn tái cấu trúc nền kinh tế và gợi mở các hướng cải cách thể chế cần phải thực hiện. Phần 8 có tính chất khái quát hóa những nút thắt thể chế và gợi mở các hướng ưu tiên thúc đẩy cải cách thể chế hướng tới một nền quản trị nhà nước hiệu năng và hiện đại.
Phần II. Khu vực kinh tế Nhà nước
Khu vực DNNN luôn chiếm vị trí trung tâm trong chiến lược phát triển kinh tế của Việt Nam. Chính phủ kỳ vọng khu vực này là nòng cốt để kinh tế nhà nước thực hiện được vai trò chủ đạo; là lực lượng vật chất để Nhà nước định hướng, điều tiết nền kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô; phải nâng cao sức cạnh tranh và hiệu quả kinh doanh; và phải hoàn thành các nhiệm vụ xã hội và công ích.(5) Quả thật, cho đến cuối thập niên 1990, khi khu vực doanh nghiệp tư nhân mới manh nha thành hình sau nhiều năm bị trói buộc, việc Chính phủ chọn khu vực DNNN đóng vai trò trung tâm trong nền kinh tế và là động lực chính của tăng trưởng là điều dễ hiểu. Thế nhưng trong vòng hơn một thập niên trở lại đây, với sự lớn mạnh không ngừng của khu vực tư nhân kể từ khi Luật Doanh nghiệp 1999 có hiệu lực và Hiệp định Thương mại Song phương Việt Nam – Hoa Kỳ (2001) được ký kết, vai trò của khu vực DNNN trên thực tế đang ngày càng giảm dần (xem Bảng 1).
Số liệu của Bảng 1 cho thấy trong tất cả các chỉ tiêu, từ vốn đầu tư và GDP cho đến ngân sách, việc làm, và giá trị sản xuất công nghiệp, tỷ trọng đóng góp của khu vực nhà nước đều giảm mạnh trong suốt 12 năm trở lại đây. Nguyên nhân cơ bản của tình trạng này là do hiệu quả của khu vực kinh tế nhà nước thấp hơn nhiều so với khu vực tư nhân, không những thế lại đang ngày một giảm.(6) Như vậy, hiệu quả và vai trò của khu vực DNNN ngày một suy giảm so với khu vực tư nhân, đồng thời đóng góp của khu vực DNNN cho nền kinh tế hoàn toàn không tương xứng với những ưu ái và nguồn lực mà khu vực này đang được hưởng.
Tại sao tầm quan trọng của khu vực DNNN trong nền kinh tế ngày càng trở nên mờ nhạt? Tại sao vai trò của khu vực DNNN như một động cơ tăng trưởng ngày càng trở nên yếu ớt? Như chủ đề chung của báo cáo này gợi ý, nguyên nhân sâu xa của những thực trạng này nằm ở hệ thống thể chế.
Ở Việt Nam, để phản ảnh đặc trưng “chủ nghĩa xã hội”, kinh tế nhà nước – mà trung tâm là DNNN – được Đảng và Chính phủ lựa chọn đóng vai trò chủ đạo. Để đóng được vai trò chủ đạo, các DNNN được giao nắm các “yết hầu” của nền kinh tế, không những thế phải có quy mô áp đảo so với các thành phần kinh tế khác. Hai tiền đề này dẫn đến một số hệ lụy sâu sắc.
Đầu tiên, với vai trò chủ đạo, các DNNN đương nhiên không cần phải cạnh tranh mà vẫn luôn là “người thắng cuộc”, ít nhất là trên thị trường nội địa (7) Kinh nghiệm quốc tế cho thấy chính sách “chọn trước người thắng cuộc” (“picking the winners”) thường dẫn đến sự thất bại (8) nhất là trong môi trường quản trị quốc gia và quản trị doanh nghiệp yếu kém.
Thứ hai, các DNNN lớn – các tập đoàn kinh tế nhà nước và tổng công ty – nghiễm nhiên được hưởng vị thế độc quyền trong các lĩnh vực then chốt hay thiết yếu và vị thế thống lĩnh thị trường trong bất kỳ thị trường nào mà chúng tham gia. Theo Báo cáo Tập trung kinh tế của Bộ Công Thương (2012), các tập đoàn kinh tế nhà nước đều chiếm vị trí thống lĩnh thị trường ở những ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế. Đặc biệt, các tập đoàn kinh tế nhà nước giữ vị trí độc quyền hoặc chi phối trong các ngành dầu khí, than và khoáng sản, cơ sở hạ tầng giao thông, hàng không, đường sắt, và điện lực.
Thứ ba, các tập đoàn và tổng công ty còn chi phối quyền và cơ hội kinh doanh thông qua một số cơ chế và thể chế có liên quan, đặc biệt là thông qua quy hoạch và chiến lược phát triển ngành – mà trong hầu hết các trường hợp, được Chính phủ và các bộ chỉ định trực tiếp biên soạn và thực hiện bởi các tập đoàn và tổng công ty nhà nước. Vô hình trung, với cơ chế này, các tập đoàn và tổng công ty đã đồng nhất chiến lược và kế hoạch phát triển của toàn ngành với chiến lược và kế hoạch của chính họ.
Thứ tư, để biến các DNNN thành các tổng công ty và sau đó thành tập đoàn quy mô, Nhà nước không chỉ ưu ái dành cho chúng rất nhiều nguồn lực (đặc biệt là đất đai, nguồn vốn, tín dụng, hợp đồng mua sắm công) (9) mà còn tạo nên một vị thế cạnh tranh không công bằng, một khuôn khổ pháp lý và chính sách thiên lệch đối với khu vực tư nhân, đặc biệt là dân doanh trong nước. Kết quả là khu vực tư nhân – vốn năng động và hiệu quả hơn – bị khu vực DNNN chèn lấn một cách toàn diện, từ độc quyền kinh doanh, vốn, cơ hội tiệm cận các nguồn lực kinh tế, cho tới khả năng tham gia xây dựng chính sách, vì những lý đo đó khu vực tư nhân không thể phát triển được hết tiềm năng sẵn có của mình.
Ở Việt Nam, để phản ảnh đặc trưng “chủ nghĩa xã hội”, kinh tế nhà nước – mà trung tâm là DNNN – được Đảng và Chính phủ lựa chọn đóng vai trò chủ đạo. Để đóng được vai trò chủ đạo, các DNNN được giao nắm các “yết hầu” của nền kinh tế, không những thế phải có quy mô áp đảo so với các thành phần kinh tế khác. Hai tiền đề này dẫn đến một số hệ lụy sâu sắc.
Đầu tiên, với vai trò chủ đạo, các DNNN đương nhiên không cần phải cạnh tranh mà vẫn luôn là “người thắng cuộc”, ít nhất là trên thị trường nội địa (7) Kinh nghiệm quốc tế cho thấy chính sách “chọn trước người thắng cuộc” (“picking the winners”) thường dẫn đến sự thất bại (8) nhất là trong môi trường quản trị quốc gia và quản trị doanh nghiệp yếu kém.
Thứ hai, các DNNN lớn – các tập đoàn kinh tế nhà nước và tổng công ty – nghiễm nhiên được hưởng vị thế độc quyền trong các lĩnh vực then chốt hay thiết yếu và vị thế thống lĩnh thị trường trong bất kỳ thị trường nào mà chúng tham gia. Theo Báo cáo Tập trung kinh tế của Bộ Công Thương (2012), các tập đoàn kinh tế nhà nước đều chiếm vị trí thống lĩnh thị trường ở những ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế. Đặc biệt, các tập đoàn kinh tế nhà nước giữ vị trí độc quyền hoặc chi phối trong các ngành dầu khí, than và khoáng sản, cơ sở hạ tầng giao thông, hàng không, đường sắt, và điện lực.
Thứ ba, các tập đoàn và tổng công ty còn chi phối quyền và cơ hội kinh doanh thông qua một số cơ chế và thể chế có liên quan, đặc biệt là thông qua quy hoạch và chiến lược phát triển ngành – mà trong hầu hết các trường hợp, được Chính phủ và các bộ chỉ định trực tiếp biên soạn và thực hiện bởi các tập đoàn và tổng công ty nhà nước. Vô hình trung, với cơ chế này, các tập đoàn và tổng công ty đã đồng nhất chiến lược và kế hoạch phát triển của toàn ngành với chiến lược và kế hoạch của chính họ.
Thứ tư, để biến các DNNN thành các tổng công ty và sau đó thành tập đoàn quy mô, Nhà nước không chỉ ưu ái dành cho chúng rất nhiều nguồn lực (đặc biệt là đất đai, nguồn vốn, tín dụng, hợp đồng mua sắm công) (9) mà còn tạo nên một vị thế cạnh tranh không công bằng, một khuôn khổ pháp lý và chính sách thiên lệch đối với khu vực tư nhân, đặc biệt là dân doanh trong nước. Kết quả là khu vực tư nhân – vốn năng động và hiệu quả hơn – bị khu vực DNNN chèn lấn một cách toàn diện, từ độc quyền kinh doanh, vốn, cơ hội tiệm cận các nguồn lực kinh tế, cho tới khả năng tham gia xây dựng chính sách, vì những lý đo đó khu vực tư nhân không thể phát triển được hết tiềm năng sẵn có của mình.
Thứ năm, chính những biệt đãi về vai trò, vị thế, và nguồn lực kể trên đã nuôi dưỡng sự thụ động, phụ thuộc, thậm chí là ỷ lại, của các DNNN. Điều này, cộng với tính chất quan liêu vốn có của hệ thống nhà nước, dần dần làm thui chột sự chủ động, sáng tạo và tính chịu trách nhiệm của các DNNN mà kết quả cuối cùng là sự trì trệ và kém hiệu quả.
Thứ sáu, khi các DNNN trì trệ, kém hiệu quả mà vẫn được đóng vai trò chủ đạo thì Nhà nước lại càng phải bơm thêm nguồn lực, thậm chí để cứu những DNNN đã và đang trên bờ vực phá sản – hiện tượng mà thuật ngữ kinh tế gọi là “giới hạn ngân sách mềm”. Như vậy, các DNNN này không những không phải chịu kỷ luật khắc nghiệt “lời ăn – lỗ chịu” của thị trường, mà còn không phải đối diện với kỷ cương của nhà nước. Gánh nặng do sự trì trệ, kém hiệu quả của khu vực DNNN này sau đó được chuyển thành gánh nặng ngân sách và nợ công, mà người chịu gánh nặng sau cùng chính là những người đóng thuế và những thế hệ tương lai của đất nước.
Nhìn từ góc độ quản trị, mọi yếu kém của DNNN đều bắt nguồn từ quyền sở hữu không rõ ràng. Mặc dù các DNNN đã được chuyển đổi thành các công ty, đặc biệt là DNNN 100% vốn Nhà nước được chuyển thành Công ty TNHH một thành viên theo Nghị định 25/2010/NĐ-CP, nhưng chúng vẫn thuộc sở hữu toàn dân và do nhà nước đại diện. Tùy theo quy mô của từng DNNN, quyền đại diện sở hữu của nhà nước được thực hiện bởi Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty. Cơ chế đại diện sở hữu nhiều tầng này cộng với tính hình thức của tất cả các tầng đại diện tạo ra một khoảng cách diệu vợi giữa những người chủ sở hữu cuối cùng với những người đại diện của mình. Bên cạnh đó, những hạn chế khác về quản trị (như thông tin kém minh bạch, thiếu trách nhiệm giải trình, sự tham gia hạn chế của công chúng) làm cho DNNN giống như những “hộp đen” trong nhận thức của người dân. Kết quả là những người chủ sở hữu cuối cùng – 90 triệu người dân Việt Nam – không thể thực thi được quyền sở hữu của mình, và do vậy quyền sở hữu thực sự, quyền kiểm soát (control rights) và quyền định đoạt cuối cùng (residual rights) đối với tài sản của DNNN đều nằm hoàn toàn trong tay các cơ quan nhà nước và các thể chế đại diện của nó.
Vậy quyền đại diện sở hữu của nhà nước tại các DNNN được thực hiện như thế nào?
Trên thực tế, quyền này không được thực thi một cách thống nhất mà có tính chia cắt, thậm chí cát cứ. Theo tác giả Trần Tiến Cường (10) “chức năng đại diện chủ sở hữu DNNN do rất nhiều cơ quan thực hiện, hợp thành hệ thống theo chiều dọc (từ trung ương đến địa phương) và hệ thống theo chiều ngang (gồm nhiều Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ)”. Cụ thể là đến cuối năm 2011, chỉ riêng 1.309 DNNN có 100% vốn nhà nước đã có tới 101 đầu mối vừa là đại diện chủ sở hữu nhà nước, đồng thời thực hiện chức năng quản lý, giám sát.(11) Vì không có cơ quan nào chịu trách nhiệm chính về đại diện sở hữu nhà nước, đồng thời cơ chế phối hợp chưa thống nhất và thiếu hiệu quả nên hiệu lực quản lý của nhà nước rất yếu.
Cho đến nay trong khu vực DNNN, quyền đại diện sở hữu, thẩm quyền quản lý nhà nước, và chức năng quản lý – điều hành kinh doanh vẫn bị trộn lẫn vào nhau – hiện tượng thường được gọi là “ba trong một” trong hệ thống quản lý DNNN. Đồng thời, trong thẩm quyền quản lý nhà nước lại thiếu sự tách bạch giữa các vai trò của bộ chủ quản, cơ quan hoạch định chính sách, và cơ quan điều tiết – một tình trạng “ba trong một” nữa trong hệ thống quản lý DNNN.(12) Rõ ràng là những cơ quan này có mục tiêu, chức năng, vai trò, nhiệm vụ, và công cụ khác nhau, vì vậy khi trộn “ba trong một”, tất yếu sẽ dẫn tới nhiều sự chồng chéo và lẫn lộn trong những khía cạnh này, từ đó gây ra nhiều mâu thuẫn và xung đột lợi ích, làm triệt tiêu hiệu quả và hiệu lực của toàn bộ hệ thống quản trị DNNN.(13) Kết quả cuối cùng là sự thất bại của nhiều tập đoàn và tổng công ty, trong đó tiêu biểu là Vinashin, Vinalines và Sông Đà như chúng ta đã chứng kiến trong thời gian qua.
Sự xung đột lợi ích trong điều tiết – ví dụ như khi bộ chủ quản đồng thời là cơ quan điều tiết nên tìm cách bảo vệ quyền lợi cho các doanh nghiệp trực thuộc mình – bản thân đã nguy hiểm, nhưng nó còn trở nên nguy hiểm hơn khi các doanh nghiệp được bảo vệ vừa kém hiệu quả vừa có vị thế độc quyền. Ở Việt Nam, sự bảo vệ này nhiều khi được khoác tấm áo thị trường – cụ thể là DNNN độc quyền được phép “định giá theo cơ chế thị trường”. Cần nhớ rằng cơ chế giá thị trường chỉ thực sự tồn tại trong môi trường cạnh tranh chứ không thể hình thành trong môi trường độc quyền. Nói cách khác, việc DNNN độc quyền được định giá theo cơ chế thị trường là một biểu hiện của tình trạng quyền lực nhà nước bị lợi dụng để bảo vệ lợi ích cho một nhóm thiểu số doanh nghiệp với cái giá phải trả của toàn bộ nền kinh tế. Khi DNNN không bị ép buộc phải cạnh tranh – tức là không phải chịu kỷ luật của thị trường, đồng thời không chịu sự điều tiết và giám sát của nhà nước – tức là không phải chịu kỷ cương của nhà nước, thì để vãn hồi hiệu quả, ít nhất nó cũng phải chịu sự giám sát của xã hội. Thế nhưng với tình trạng kém minh bạch thông tin ở các DNNN hiện nay thì khả năng giám sát của xã hội cũng hết sức hạn chế.
Nghiên cứu mới đây về tính minh bạch của khu vực DNNN của Ngân hàng Thế giới cho thấy phần lớn thông tin của DNNN nhằm phục vụ cho các mục đích nội bộ, không những thế chất lượng của các thông tin này cũng rất thấp. Đối với công chúng, các DNNN nhiều khi không cung cấp thông tin, và nếu có thì thông tin thường lỗi thời, không rõ ràng, thậm chí mâu thuẫn. Ngay đối với các tập đoàn và tổng công ty – những DNNN lớn và có mức độ công bố thông tin tốt hơn cả – thì tình trạng minh bạch thông tin cũng rất kém (xem Bảng 2), gây cản trở nghiêm trọng cho việc quản lý và điều tiết của Chính phủ cũng như giám sát của công chúng và người dân – những chủ sở hữu cuối cùng của chính các doanh nghiệp này.
Tóm lại, những đỗ vỡ, trì trệ và kém hiệu quả trong khu vực DNNN có nguyên nhân do chế độ sở hữu không rõ ràng, do các áp lực cạnh tranh và kỷ luật thị trường chưa thể vận hành đối với loại hình doanh nghiệp này, và do sự nuông chiều, thiếu kỷ cương trong quản lý và điều tiết của nhà nước. Sự yếu kém của khu vực DNNN không chỉ gây ra lãng phí và phân bổ nguồn lực kém hiệu quả, mà quan trọng hơn, nó làm khu vực này trở thành lực cản đối với những đòi hỏi cấp bách của chương trình tái cơ cấu nền kinh tế. Rõ ràng là nếu không thay đổi được vai trò, động cơ khuyến khích, hệ thống quản lý và điều tiết đối với khu vực này thì chương trình tái cơ cấu không thể thành công.
Phần III. Khu vực doanh nghiệp tư nhân
Khu vực doanh nghiệp tư nhân đã trở nên rất năng động từ khi đổi mới đến nay, nhất là sau thập niên 2000. Khu vực này đã đóng vai trò đáng kể vào tăng trưởng và giải quyết việc làm. Tuy nhiên, trong thời gian gần đây khu vực kinh tế tư nhân trong nước đang đứng trước nguy cơ teo tóp, số lượng doanh nghiệp ngừng hoạt động tăng đến mức báo động. Ngoài ra, trong khu vực kinh tế tư nhân có sự phân hóa rõ rệt thành những doanh nghiệp thân hữu, có mối quan hệ khăng khít với các định chế ngân hàng và giới chức chính quyền và những doanh nghiệp quy mô nhỏ ít có cơ hội tiệm cận các nguồn lực kinh tế. Sau khi Việt Nam gia nhập WTO, nhiều cơ hội chưa được tận dụng triệt để, trong khi những nguy cơ, đe dọa lại trở thành hiện thực. Có thể thấy doanh nghiệp tư nhân trong nước đang gặp các thách thức cơ bản dưới đây: thứ nhất, quyền sở hữu tuy được ghi nhận trên giấy nhưng việc thực thi bảo hộ những quyền ấy còn yếu kém, thứ hai, doanh nghiệp tư nhân chưa bình đẳng trong tiếp cận nguồn lực; thứ ba, sự nhũng nhiễu của bộ máy quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp chưa giảm, và thứ tư, các thể chế hỗ trợ thị trường hoặc thiếu vắng hoặc hoạt động kém hiệu quả.
Tóm lại, những đỗ vỡ, trì trệ và kém hiệu quả trong khu vực DNNN có nguyên nhân do chế độ sở hữu không rõ ràng, do các áp lực cạnh tranh và kỷ luật thị trường chưa thể vận hành đối với loại hình doanh nghiệp này, và do sự nuông chiều, thiếu kỷ cương trong quản lý và điều tiết của nhà nước. Sự yếu kém của khu vực DNNN không chỉ gây ra lãng phí và phân bổ nguồn lực kém hiệu quả, mà quan trọng hơn, nó làm khu vực này trở thành lực cản đối với những đòi hỏi cấp bách của chương trình tái cơ cấu nền kinh tế. Rõ ràng là nếu không thay đổi được vai trò, động cơ khuyến khích, hệ thống quản lý và điều tiết đối với khu vực này thì chương trình tái cơ cấu không thể thành công.
Phần III. Khu vực doanh nghiệp tư nhân
Khu vực doanh nghiệp tư nhân đã trở nên rất năng động từ khi đổi mới đến nay, nhất là sau thập niên 2000. Khu vực này đã đóng vai trò đáng kể vào tăng trưởng và giải quyết việc làm. Tuy nhiên, trong thời gian gần đây khu vực kinh tế tư nhân trong nước đang đứng trước nguy cơ teo tóp, số lượng doanh nghiệp ngừng hoạt động tăng đến mức báo động. Ngoài ra, trong khu vực kinh tế tư nhân có sự phân hóa rõ rệt thành những doanh nghiệp thân hữu, có mối quan hệ khăng khít với các định chế ngân hàng và giới chức chính quyền và những doanh nghiệp quy mô nhỏ ít có cơ hội tiệm cận các nguồn lực kinh tế. Sau khi Việt Nam gia nhập WTO, nhiều cơ hội chưa được tận dụng triệt để, trong khi những nguy cơ, đe dọa lại trở thành hiện thực. Có thể thấy doanh nghiệp tư nhân trong nước đang gặp các thách thức cơ bản dưới đây: thứ nhất, quyền sở hữu tuy được ghi nhận trên giấy nhưng việc thực thi bảo hộ những quyền ấy còn yếu kém, thứ hai, doanh nghiệp tư nhân chưa bình đẳng trong tiếp cận nguồn lực; thứ ba, sự nhũng nhiễu của bộ máy quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp chưa giảm, và thứ tư, các thể chế hỗ trợ thị trường hoặc thiếu vắng hoặc hoạt động kém hiệu quả.
Quyền sở hữu tuy được ghi nhận, song được bảo vệ không hữu hiệu
Quyền tài sản của doanh nghiệp nói riêng và của người dân nói chung đã được ghi nhận bởi nhiều đạo luật thành văn của Việt Nam. Tuy nhiên, trên thực tế quyền sở hữu, nhất là các tài sản gắn liền với đất, vẫn còn chưa chắc chắn. Sự bảo hộ của nhà nước còn kém hiệu quả, thậm chí quyền tài sản của doanh nghiệp dễ dàng bị vi phạm mà chưa nhận được sự can thiệp bảo hộ một cách hiệu quả của nhà nước. Ví dụ quyền sử dụng đất của doanh nghiệp vẫn có thể bị Nhà nước thu hồi vì các lý do được định nghĩa rộng rãi như vì mục tiêu phát triển kinh tế. Quy định có phần mơ hồ này cần phải được thắt chặt lại để bảo vệ chắc chắn hơn các quyền của người sử dụng đất, tránh các nguy cơ nhân danh mục tiêu phát triển kinh tế để thu hồi tài sản và đất đai của doanh nghiệp và người dân một cách không thỏa đáng. Theo số liệu điều tra PCI 2012 có đến 61% doanh nghiệp được hỏi cho rằng tính ổn định của mặt bằng kinh doanh của họ chỉ ở mức trung bình. Điều này có nghĩa là một số lượng lớn các doanh nghiệp phải đối mặt với rủi ro bị thu hồi mặt bằng sản xuất hiện hữu. Cũng cần lưu ý thêm rằng, cũng theo PCI 2012, chỉ có 36% số doanh nghiệp được hỏi tin rằng họ sẽ được đền bù thỏa đáng nếu mặt bằng kinh doanh của họ bị thu hồi.(14)
Trong bối cảnh thể chế yếu kém, hiển nhiên các mối quan hệ với giới chức trong chính quyền trở nên quan trọng như chìa khóa dẫn tới cơ hội và thành công trong kinh doanh. Tạo dựng và duy trì quan hệ thân thiện với giới chức trong chính quyền giúp doanh nghiệp tư nhân bảo vệ được các quyền tài sản và mở ra khả năng thông qua các dự án để thâu tóm các nguồn lực kinh tế và tài nguyên. Kết quả tất yếu là nhiều doanh nghiệp phải dành một phần đáng kể thời gian và các nguồn lực cho việc xây dựng các mối quan hệ thay vì tập trung sáng tạo, nâng cao khả năng cạnh tranh, hay tìm ra sự khác biệt trong các sản phẩm hay hoạt động kinh doanh của mình. Chúng tôi gọi những doanh nghiệp tư nhân có quan hệ khăng khít với giới chức trong chính quyền hoặc thiết lập quan hệ khăng khít với các ngân hàng và định chế tài chính là doanh nghiệp thân hữu. Trên thực tế, như sẽ được phân tích dưới đây, quan hệ giúp cho doanh nghiệp thân hữu có lợi thế cạnh tranh đáng kể hơn so với các doanh nghiệp tư nhân không thiết lập được những mối quan hệ như vậy.
Bất bình đẳng trong tiếp cận nguồn lực
Sự bất bình đẳng trong tiếp cận nguồn lực của khu vực doanh nghiệp tư nhân được thể hiện dưới hai khía cạnh: (i) bất bình đẳng giữa các DNNN và doanh nghiệp tư nhân, và (ii) bất bình đẳng giữa doanh nghiệp thân hữu và các doanh nghiệp khác. Trong các nguồn lực kinh tế, đất đai và tín dụng là hai nguồn lực quan trọng bậc nhất. Sự thiên lệch hay những ưu ái cho DNNN, như đã trình bày trong Phần II, ngoài các độc quyền và chính sách hỗ trợ của nhà nước, cũng thể hiện trong tiếp cận nguồn lực đất đai và vốn. Tuy nhiên, cần ghi nhận tình trạng này đã được cải thiện một phần trong thời gian gần đây. Nhiều doanh nghiệp của khu vực tư nhân có thể tiệm cận những diện tích đất rất lớn và tỷ trọng tín dụng cho khu vực kinh tế tư nhân đã chiếm khoảng 2/3 trong tổng dư nợ của toàn nền kinh tế. Đây là một bước cải thiện đáng kể.
Tuy vậy, xuất hiện một vấn đề khác là sự bất bình đẳng trong tiếp cận các nguồn lực giữa các doanh nghiệp tư nhân với nhau. Tổng dư nợ tín dụng của khu vực tư nhân (bao gồm cả các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài) ở thời điểm hiện tại tương đương với 80% GDP. Theo số liệu của Ngân hàng Thế giới, chỉ tính riêng tín dụng so với GDP của khu vực ngoài quốc doanh thì Việt Nam đã ở mức rất cao.(15) Điều này có nghĩa là tín dụng không phải là vấn đề nan giải cho khu vực tư nhân nói chung. Tuy nhiên, kết quả từ rất nhiều cuộc điều tra,nhất là các cuộc điều tra của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), khó tiếpcận tín dụng và đất đai là những rào cản lớn đối với các doanh nghiệp vừa và nhỏ ở ViệtNam. Ví dụ, không tiếp cận được tín dụng chiếm đến 21,4% nguyên nhân dẫn đến hàng loạtcác doanh nghiệp vừa và nhỏ phải đóng cửa hoặc ngừng hoạt động trong thời gian gần đây.(16) Điều này có nguyên nhân từ sự thiên lệch trong việc phân bổ nguồn lực trong bản thân khu vực doanh nghiệp tư nhân. Doanh nghiệp thân hữu, có những mối quan hệ hay thậm chí có cổ phần chi phối ở một số ngân hàng thương mại, có thể có được rất nhiều đất đai và tín dụng,ngược lại, những doanh nghiệp vừa và nhỏ khác khó tiếp cận hai nguồn lực kể trên.
Bất bình đẳng trong tiếp cận nguồn lực
Sự bất bình đẳng trong tiếp cận nguồn lực của khu vực doanh nghiệp tư nhân được thể hiện dưới hai khía cạnh: (i) bất bình đẳng giữa các DNNN và doanh nghiệp tư nhân, và (ii) bất bình đẳng giữa doanh nghiệp thân hữu và các doanh nghiệp khác. Trong các nguồn lực kinh tế, đất đai và tín dụng là hai nguồn lực quan trọng bậc nhất. Sự thiên lệch hay những ưu ái cho DNNN, như đã trình bày trong Phần II, ngoài các độc quyền và chính sách hỗ trợ của nhà nước, cũng thể hiện trong tiếp cận nguồn lực đất đai và vốn. Tuy nhiên, cần ghi nhận tình trạng này đã được cải thiện một phần trong thời gian gần đây. Nhiều doanh nghiệp của khu vực tư nhân có thể tiệm cận những diện tích đất rất lớn và tỷ trọng tín dụng cho khu vực kinh tế tư nhân đã chiếm khoảng 2/3 trong tổng dư nợ của toàn nền kinh tế. Đây là một bước cải thiện đáng kể.
Tuy vậy, xuất hiện một vấn đề khác là sự bất bình đẳng trong tiếp cận các nguồn lực giữa các doanh nghiệp tư nhân với nhau. Tổng dư nợ tín dụng của khu vực tư nhân (bao gồm cả các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài) ở thời điểm hiện tại tương đương với 80% GDP. Theo số liệu của Ngân hàng Thế giới, chỉ tính riêng tín dụng so với GDP của khu vực ngoài quốc doanh thì Việt Nam đã ở mức rất cao.(15) Điều này có nghĩa là tín dụng không phải là vấn đề nan giải cho khu vực tư nhân nói chung. Tuy nhiên, kết quả từ rất nhiều cuộc điều tra,nhất là các cuộc điều tra của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), khó tiếpcận tín dụng và đất đai là những rào cản lớn đối với các doanh nghiệp vừa và nhỏ ở ViệtNam. Ví dụ, không tiếp cận được tín dụng chiếm đến 21,4% nguyên nhân dẫn đến hàng loạtcác doanh nghiệp vừa và nhỏ phải đóng cửa hoặc ngừng hoạt động trong thời gian gần đây.(16) Điều này có nguyên nhân từ sự thiên lệch trong việc phân bổ nguồn lực trong bản thân khu vực doanh nghiệp tư nhân. Doanh nghiệp thân hữu, có những mối quan hệ hay thậm chí có cổ phần chi phối ở một số ngân hàng thương mại, có thể có được rất nhiều đất đai và tín dụng,ngược lại, những doanh nghiệp vừa và nhỏ khác khó tiếp cận hai nguồn lực kể trên.
Vấn đề tiếp theo là nhiều doanh nghiệp tư nhân trên thực tế có sở hữu cổ phần hoặc có liên hệ mật thiết với các ngân hàng thương mại cổ phần. Hậu quả là nhiều ngân hàng thương mại cổ phần có nguy cơ bị thao túng để trở thành công cụ huy động vốn cho các doanh nghiệp này sử dụng tiền nhàn rỗi trong các tầng lớp dân cư vào các mục đích đầu cơ.(17) Những rắc rối hiện nay của kinh tế Việt Nam có một phần nguyên nhân từ sự phân bổ nguồn lực thiên lệch này. Sau một thời gian tập trung cấu trúc lại hệ thống ngân hàng và xử lý nợ xấu (giai đoạn 1999-2004), sự liên kết giữa một số doanh nghiệp và ngân hàng thương mại trở nên phổ biến. Như sẽ được phân tích chi tiết hơn trong các phần tiếp theo của Báo cáo này, sở hữu chéo trong các ngân hàng cổ phần hiện nay trở thành một rủi ro khó kiểm soát, làm giảm hiệu lựcgiám sát của Nhà nước đối với thị trường tài chính. Với lợi thế trong quan hệ của mình, doanh nghiệp thân hữu thâu tóm được đất đai cho những dự án kinh doanh bất động sản. Sẵn có quyền kiểm soát hoặc quan hệ thân hữu với ngân hàng, một lượng vốn lớn đã được đầu cơ vào bất động sản. Điều này tạo ra bong bóng bất động sản và nhiều hệ lụy tiêu cực cho nền kinh tế.
Cuốn theo trào lưu đó, không ít doanh nghiệp đã chuyển từ hoạt động sản xuất kinh doanh tạo ra giá trị gia tăng cho nền kinh tế sang các hoạt động đầu cơ, thương mại, nhất là kinh doanh bất động sản với suất sinh lợi cao trong bối cảnh thị trường đang nóng lên. Khi bong bóng vỡ và thị trường bất động sản đóng băng như hiện nay, doanh nghiệp có quy mô lớn rơi vào tình trạng khốn đốn, từ đó tăng nợ xấu của các ngân hàng thương mại, điều ấy đe dọa sự ổn định của hệ thống tài chính và ảnh hưởng nghiêm trọng đến tăng trưởng kinh tế. Nói cách khác, sự phân bổ nguồn lực thiên lệch trong nội bộ khu vực doanh nghiệp tư nhân đã làm thay đổi hành vi kinh doanh của họ. Sự sáng tạo, tinh thần doanh nhân không được vun đắp. Ngược lại, cơ chế phân bổ nguồn lực hiện tại đã kích thích tâm lý đầu cơ, gây dựng quan hệ, tạo ra sự không minh bạch và những hệ lụy khôn lường cho nền kinh tế và xã hội nói chung.
Nhũng nhiễu của bộ máy quản lý nhà nước
Sau khi thực thi Luật Doanh nghiệp năm 1999, môi trường kinh doanh của Việt Nam đã được cải thiện đáng kể, đồng thời với việc rà soát loại bỏ giấy phép con và đẩy mạnh cải cách hành chính. Tuy nhiên, trong thời gian gần đây tình trạng nhũng nhiễu doanh nghiệp có vẻ đang trở lại.(18) Mặc dù được nhiều chuyên gia đánh giá là chưa phản ánh hết mức độ khó khăn của khu vực tư nhân ở Việt Nam, Báo cáo môi trường kinh doanh 2013 của Ngân hàng Thế giới xếp hạng Việt Nam thứ 99 trong 185 nền kinh tế toàn cầu, vị trí này hoàn toàn ở mức trung bình và không được cải thiện trong nhiều năm qua.(19) Báo cáo chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh năm 2012 của VCCI cũng chỉ ra rằng, cải cách hành chính công trong lĩnh vực sau đăng ký kinh doanh không có bước tiến mới.(20)Trong bối cảnh môi trường kinh doanh không được cải thiện đáng kể, một phần lớn thời gian và tiền bạc của doanh nghiệp được tiêu tốn để đáp ứng các thủ tục quản lý còn thiếu tường minh và không nhất quán từ phía các cơ quan quản lý nhà nước.
Thiếu vắng các thể chế hỗ trợ thị trường có hiệu quả
Doanh nghiệp tư nhân chỉ có thể hoạt động ổn định, nếu hệ thống pháp luật hợp đồng, thực thi khế ước, pháp luật và hệ thống giao dịch bảo đảm được rõ ràng, cơ chế giải quyết tranh chấp kinh doanh đáng tin cậy được hỗ trợ bởi một hệ thống tư pháp không thiên vị, đưa ra các phán quyết công bằng và có thể thi hành với thời gian và chi phí hợp lý. Các cuộc điều tra về môi trường kinh doanh của Ngân hàng Thế giới và chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) của VCCI đều cho thấy những thể chế này còn hoạt động rất kém hiệu quả. Trích đoạn từ báo chí trong nước có thể cho thấy cảm nhận của doanh nghiệp về chất lượng và hiệu quả của các thiết chế pháp lý ở Việt Nam được VCCI đo lường năm 2012 như sau:
Khi các thiết chế pháp lý kém hiệu quả và không được doanh nghiệp tin dùng, xuất hiện tình trạng mà Douglas North đã dự báo trước đây nhiều thập kỷ, áp dụng vào Việt Nam có thể nhận xét khái quát rằng: “Trong môi trường mà quyền tài sản không an toàn, pháp luật kém hiệu lực, tồn tại nhiều rào cản gia nhập thị trường và cản trở của độc quyền, để tối đa hóa lợi nhuận, các công ty tư nhân của Việt Nam thường chỉ chạy theo các mục tiêu trước mắt (thậm chí là đánh quả và chộp giật), ít đầu tư vào tài sản cố định, và thường có quy mô nhỏ. Hệ quả là các doanh nghiệp có tỷ suất lợi nhuận cao nhất thường xuất hiện trong các lĩnh vực thương mại hay có tính đầu cơ và tìm kiếm đặc quyền – đặc lợi (rent-seeking). Các công ty sản xuất lớn, có vốn cố định đáng kể, sẽ chỉ tồn tại được với ô dù bảo vệ của chính phủ thông qua trợ cấp, bảo hộ thuế quan, và quan hệ có đi có lại – vốn là những hành vi không thể mang lại hiệu quả cho nền kinh tế”.(22)
Đặc biệt, khi nền kinh tế gặp khó khăn, cơ chế phá sản, hay còn gọi là “sự phá hủy mang tính sáng tạo” cần được thiết lập để thị trường thanh lọc các doanh nghiệp yếu kém. Xét về mặt kinh tế, phá sản là quá trình phân bổ lại nguồn lực từ người sử dụng kém hiệu quả sang người sử dụng có hiệu quả hơn. Tiến trình này vẫn chưa diễn ra suôn sẻ ở Việt Nam. Do Luật phá sản không được thực thi trên thực tế, hàng chục ngàn doanh nghiệp đã thông báo ngừng hoạt động, song rất ít doanh nghiệp được tuyên bố phá sản, chúng biến thành những xác chết biết đi (Zombie). Cụ thể, theo số liệu thống kê chính thức, trong giai đoạn 2008- 2011, ngành tòa án chỉ nhận được 636 đơn yêu cầu phá sản doanh nghiệp và chỉ có 45 vụ ra được quyết định tuyến bố phá sản.(23) Điều này không tương xứng so với gần 30% doanh nghiệp được cho là mất khả năng thanh toán, đã tạm ngừng hoạt động do vỡ nợ trong số 600 nghìn doanh nghiệp vẫn còn đăng ký kinh doanh về danh nghĩa.(24)
Không thực thi được Luật Phá sản, các chủ nợ và doanh nghiệp mắc nợ thiếu đi những cơ chế hữu hiệu để tái cấu trúc các khoản nợ và thực thi các cam kết phục hồi, tái tổ chức doanh nghiệp một cách nhân văn và có trật tự. Nợ quá hạn từ các doanh nghiệp mất khả năng thanh toán lan rộng sang các doanh nghiệp khác, làm lây lan căn bệnh mất khả năng thanh toán, phá hủy kỷ luật hợp đồng, xói mòn niềm tin vào đối tác trong kinh doanh. Một khi hệ thống tư pháp để giải quyết tranh chấp kinh doanh chưa hiệu quả, ngay lập tức xuất hiện những cơ chế xiết nợ phi chính thức khác. Làn sóng vỡ nợ cộng với cơ chế giải quyết nợ khó đòi trong khu vực tư nhân không theo những trình tự minh bạch trên thực tế đang là mối đe dọa lớn có thể cuốn trôi những thành quả hơn xây dựng khu vực kinh tế tư nhân kể từ khi Luật Doanh nghiệp có hiệu lực hơn một thập kỷ trước đây.
Tóm lại, các yếu kém về thể chế đã giải thích sự phát triển thiên lệch và nguy cơ tiềm ẩn dẫn tới đổ vỡ hàng loạt trong khu vực doanh nghiệp tư nhân ở Việt Nam. Nhiều doanh nghiệp tư nhân có mức độ tăng trưởng quy mô đột biến chủ yếu nhờ vào các hoạt động thương mại hoặc đầu cơ, nhất là dồn vốn vào kinh doanh bất động sản. Ngược lại, nếu không có quan hệ, các doanh nghiệp nhỏ và vừa một phần bị chèn ép bởi khu vực DNNN, một phần bị mất lợi thế bởi doanh nghiệp thân hữu, không thể đầu tư lâu dài để tăng quy mô trở thành những doanh nghiệp có quy mô đáng kể hơn. Điều này giải thích vì sao các doanh nghiệp tư nhân quy mô lớn, dựa trên sản phẩm có sức cạnh tranh cao, hay sản phẩm riêng biệt tạo ra nhiều gia trị gia tăng cho xã hội gần như chưa xuất hiện. Ba mươi năm cải cách ở Việt Nam chắc chắn đã góp phần giúp không ít doanh nhân tích lũy nhiều của cải, song chưa tạo ra được một thế hệ các nhà công nghiệp gắn liền tên tuổi và sự nghiệp của mình với sự hình thành và phát triển các cụm ngành công nghiệp quốc gia.
Kể từ khi Việt Nam bắt đầu Đổi mới, khu vực nông nghiệp (gồm cả nông nghiệp, lâm nghiệp và nuôi trồng thủy sản) luôn có đóng góp quan trọng vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Theo định hướng xuất khẩu và có năng lực cạnh tranh cao, sản xuất nông nghiệp phát triển nhờ vào sự tăng trưởng năng suất nhanh chóng. Từ năm 2001 đến 2009, năng suất nông nghiệp ở Việt Nam tăng trưởng bình quân 4,6%/năm, cao nhất trong các nước Đông Nam Á.(25) Tính toán đóng góp năng suất các nhân tố sản xuất tổng hợp (TFP) vào tăng trưởng nông nghiệp cũng cho thấy một bức tranh tương tự. Theo Bảng 3, cho đến giữa thập niên 2000, TFP đóng góp tới gần 60% tăng trưởng GDP nông nghiệp.
Sự phát triển tích cực của khu vực nông nghiệp ở Việt Nam thường được phân tích với ba nhận định quan trọng: năng suất sẽ tiếp tục tăng trưởng nhanh; kinh tế nông nghiệp và nông thôn là nơi hấp thụ lao động mất việc ở các khu vực khác và giảm sốc cho nền kinh tế; tài nguyên nông nghiệp vẫn còn dồi dào để tiếp tục mở rộng sản xuất. Tuy nhiên, thực tiễn sản xuất nông nghiệp trong vòng ba năm trở lại đây (2010-2012) cho thấy những nhận định trên có thể không còn đúng nữa.
Thứ nhất, tiềm năng cho tăng trưởng năng suất ngày càng bị giới hạn. Các yếu tố thúc đẩy tăng năng suất nông nghiệp trong giai đoạn trước đây bao gồm cải cách thị trường, đầu tư cơ sở hạ tầng, chuyển đổi sang sản phẩm mới với giá trị gia tăng cao hơn và thị trường rộng hơn, giá thế giới của các sản phẩm nông nghiệp tăng cao.(26) Đến nay, động lực thúc đẩy của các yếu tố này không còn nhiều. Trong khi đó, nguồn tăng trưởng mới đến từ việc đa dạng hóa sở hữu đất đai để tạo động lực mới cho sản xuất nông nghiệp, Nhà nước cung cấp hàng hóa công để khuyến khích hoạt động nghiên cứu phát triển và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân - bao gồm cả nông dân và doanh nghiệp - tiếp tục đầu tư dài hạn lại thiếu vắng.
Thứ hai, nền kinh tế nông nghiệp không còn có thể tiếp tục vận hành như tấm lưới an toàn, tiếp nhận lao động quay về khi mất việc trong các khu vực kinh tế khác. Ở Việt Nam, con số thống kê chính thức về tỷ lệ thất nghiệp luôn thấp một cách đáng ngạc nhiên, thậm chí thấp hơn cả ngưỡng thất nghiệp tự nhiên, cho dù kinh tế tăng trưởng nóng hay suy giảm, thường được sử dụng để minh họa cho khả năng hấp thụ và giảm sốc của khu vực nông nghiệp.(27) Tuy nhiên trước bối cảnh bất ổn kinh tế vĩ mô trong thời gian qua, làn sóng người lao động không tìm được việc làm trong khu vực đô thị và khu công nghiệp đã không còn dội ngược lại nông thôn như trước. Về mặt dài hạn, lao động quay về nông thôn cũng không có đất để sản xuất nông nghiệp trước xu hướng thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng, và giảm diện tích canh tác. Ngoài ra, lao động di cư từ nông thôn vẫn giữ quyền sử dụng đất nông nghiệp nhưng không khai thác, dẫn tới giảm hiệu quả sử dụng đất.(28) Vì vậy, lao động có quay về cũng không thể khai thác trở lại đất bị bỏ hoang hoặc không được chăm sóc. Về ngắn hạn, sự chững lại của giá nông sản thế giới, suy giảm tăng trưởng sức mua trong nước(29) và giới hạn tiếp cận tín dụng tạo ra tình trạng mà báo chí gọi là “nông thôn bội thực lao động dư thừa”.(30)
Thứ ba, tài nguyên nông nghiệp đã và đang dần cạn kiệt do bị ô nhiễm và khai thác quá mức. Theo Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn (IPSARD), việc sử dụng lãng phí đất đai, bao gồm cả nguyên nhân sử dụng đất tràn làn cho phát triển khu công nghiệp với tỷ lệ lấp đầy thấp, đầu cơ đất và bỏ hoang hóa, sử dụng phân bón và thuốc trừ sâu quá mức đã làm giảm nguồn cung tương lai cho sản xuất nông nghiệp. Diện tích và chất lượng rừng tiếp tục suy giảm.(31)Nước ngầm đang nhanh chóng cạn kiệt ở Đồng bằng sông Cửu Long, Tây Nguyên cũng như bị ô nhiễm vì nước biển và chất thải độc hại. Một số nhà nghiên cứu tuyên bố rằng nước ngầm sẽ rớt xuống “mức chết” chỉ trong vòng 5 năm nữa ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long. Ở Tây Nguyên, mực nước ngầm giảm đang đe dọa nguồn nước tưới tiêu phục vụ cây cà phê và cao su. Khi sản xuất công nghiệp, nuôi tôm và tưới tiêu cho cây trồng mở rộng nhanh chóng, rất có khả năng xảy ra nhiều vấn đề về sức khỏe và nguồn cung cấp nước cho con người và cho công nghiệp.(32)
Việc không giải quyết được những thách thức nêu trên đối với sản xuất nông nghiệp là do sự tiếp tục tồn tại của những yếu kém về chính sách và thể chế, trong đó quan trọng nhất là quyền sở hữu đất đai nông nghiệp không rõ ràng, các chương trình hỗ trợ nông nghiệp sai địa chỉ, và công nghiệp hóa tràn lan, không lựa chọn tại các tỉnh nông nghiệp.
Luật Đất đai 2003 cho phép nông dân có quyền sử dụng, chuyển giao, cho thuê, thừa kế, thế chấp, cho tặng và góp vốn bằng đất. Tuy nhiên, thời hạn giao đất hạn chế đối với cả đất canh tác cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản và đất rừng tạo ra tình trạng không rõ ràng về việc ai là người sẽ nắm giữ quyền sử dụng đất sau khi hết hạn giao đất. Tính bất trắc này rõ ràng đã làm giảm động lực khuyến khích hộ gia đình và doanh nghiệp tư nhân đầu tư dài hạn vào nông nghiệp, làm cho đất nông nghiệp có giá trị thị trường thấp hơn quá mức so với các loại đất khác và dẫn tới tình trạng khai thác đất tối đa trong thời hạn giao đất. Sở hữu không rõ ràng còn tạo ra sự bất bình đẳng trong tiếp cận và đảm bảo các quyền về đất. Diện tích đất rất lớn vẫn trong sự kiểm soát của các nông lâm trường, mặc dù hiệu quả không cao. Theo số liệu của IPSARD, ngay cả sau khi sắp xếp, đổi mới, diện tích đất do các nông lâm trường quản lý vẫn là 4 triệu ha năm 2010, giảm từ con số 4,6 triệu ha vào năm 2003.
Các chương trình hỗ trợ nông nghiệp (tiếp cận tín dụng, tiếp cận các nhân tố đầu vào, hậu cần, tiếp thị, hoạt động sau thu hoạch và chế biến, rồi thậm chí cả phát tiền hỗ trợ người nghèo ở nông thôn) trong nhiều trường hợp không đến đúng địa chỉ là người nông dân. Những đối tượng hưởng lợi nhiều nhất từ các những chương trình này lại là các tổ chức trung gian. Không kể đến các nguyên nhân xuất phát từ sai lệch trong thực thi chính sách, về mặt thể chế các chương trình thực ra được thiết kế để nguồn lực hỗ trợ được chuyển từ Nhà nước đến các tổ chức đầu mối đóng vai trò cung cấp nhân tố đầu vào và/hoặc thu mua đầu ra của nông dân. Mặc định của thiết kế này là nguồn lực được phân phối cho một vài tổ chức lớn (để tiết kiệm chi phí) rồi sau đó sẽ được phân phối lại cho hộ gia đình và cá nhân làm nông nghiệp. Nhưng thực tế là hỗ trợ không đến được tay của những người trực tiếp làm nông nghiệp.
Chính sách thúc đẩy công nghiệp hóa căn cứ vào chỉ tiêu nâng cao tỷ trọng công nghiệp trong cơ cấu GDP và xây dựng tràn lan khu công nghiệp (KCN) và khu kinh tế (KKT) đã dẫn tới kết cục hy sinh nông nghiệp nông thôn để phục vụ công nghiệp hóa, đô thị hóa. Tính phi hiệu quả của việc đầu tư dàn trải nhiều KCN và đặc biệt là KKT với diện tích lớn đã được cảnh báo với nhiều khu không có khả năng kết nối với CSHT trục quốc gia và không dựa vào lợi thế so sánh của địa phương và không có liên kết ngành theo chiều dọc và chiều ngang. Cho đến nay, hầu như chưa thấy động thái rõ ràng nào, đặc biệt từ phía địa phương, về việc điều chỉnh quy hoạch KCN-KKT theo hướng thu hẹp. Hoặc nếu quy hoạch hiện hữu được đánh giá khả thi thì cũng không thấy quyết tâm đầu tư trọng điểm để phát triển công nghiệp theo hướng cụm ngành liên hoàn và hỗ trợ cho sản xuất nông nghiệp.
Một điểm bất hợp lý nữa là định hướng phát triển ồ ạt các khu đô thị mới. Trong một môi trường kinh tế thuận lợi với nguồn vốn dồi dào thì việc phát triển đô thị mới đi trước cả hoạt động kinh tế là đúng đắn. Nhưng sẽ là không hiệu quả nếu đổ vốn vào những khu đô thị mới với các tiêu chí quy hoạch “quá hiện đại”, trong khi nhu cầu thực tế là nhà ở và dịch vụ thương mại, cơ sở hạ tầng xã hội với chi phí thấp cho người lao động thì không được đáp ứng, ngoại trừ ở các đô thị lớn. Ngay cả ở nhiều địa phương đang thu hút được đầu tư công nghiệp với giá trị đầu tư lớn thì đó cũng là các dự án năng lượng và công nghiệp nặng thâm dụng vốn nên áp lực dân cư tại đô thị hiện hữu vẫn không lớn. Vì vậy, đầu tư công cho cơ sở hạ tầng kỹ thuật cũng như xã hội để hỗ trợ cho kinh tế nông nghiệp – nông thôn ở những địa phương này vẫn phải là một trong những ưu tiên hàng đầu.
(Xem tiếp phần 2)
(Xem tiếp phần 2)
